基层社会治理“旬阳模式”的调查与思考

王凯华　陈浩铭

摘要：在深入调查的基础上，分析了基层社会治理“旬阳模式”实践探索的背景，从以党建为引领，聚基层治理合力等四个方面总结了“旬阳模式”的主要内容，认为旬阳县委政府通过“党建引领”整合基层治理之力，通过“三治（法治、德治、自治）融合”制度创新，基层社会治理工作取得了显著成效，对完善“旬阳模式”，提出进一步完善融合机制等建议。

關键词：基层社会治理;旬阳模式;调查;创新

中图分类号：D630    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）08-0040-03

旬阳县位于陕西省东南部，北依秦岭，南踞巴山，全县总面积3554平方公里，辖21个镇、306个村（社区），总人口46万。2015年前，这里矿产资源丰富、经济相对发达，但存在治安形势复杂、各类矛盾叠加、信访案件居高不下、负面舆情持续高发、群众对社会治安满意度连续下滑的问题。对此，旬阳县委、县政府主动聚焦社会治理难题，在深入基层、面对群众调研的基础上，提出“党建引领，三治融合”的新思路，经过几年的努力，县情、乡风、村貌发生了可喜变化，取得了“五升五降五无”的社会治理成效（见下表）。这种乡村治理模式先后被新华社、法制日报社、光明日报社、民政部、陕西省委政法委等调研宣传，旬阳基层社会治理创新实践得到国务院总理李克强、国务委员王勇等领导批示，被评为“2018年度全国基层改革创新典型案例”，并入选2018年度陕西十大政法新闻。

一、“旬阳模式”实践探索的背景

近年来，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，基层社会治理遇到了村庄空巢化、社会个体化、人际陌生化、治理碎片化等问题。特别是地处秦巴贫困山区的旬阳县，随着人流、物流、信息流的加速扰动，基层社会治理面临的困难和问题更加突出：少数党员干部不正之风滋生蔓延，损坏了党和政府在人民心目中的形象;各类案件多发高发，影响了人民群众安全感;攀比奢靡、道德滑坡、诚信缺失、封建迷信等社会不良风气滋生蔓延，侵蚀着社会治理根基。特别是随着市场经济确立、政府职能转变、群众维权意识增强，社会治理面临着诸如法律手段够不着、行政措施难奏效、说服教育显得软的难题，影响着当地的和谐稳定。

针对这些问题，旬阳县委、县政府始终坚持以“法治旬阳”“平安旬阳”建设为抓手，大力推进依法治理，深入组织开展社会治安突出问题和重点地区大整治，严厉打击各类违法犯罪活动，以强有力的法律手段遏制案件高发势头。但是，依法治理虽然能够遏制社会治安乱象，但不能从根本上解决问题。此外，一些街头小混混及农村“燃筋头”“长舌妇”“麻迷儿”“忤逆子”等涉及人伦道德范畴的问题，依法处理够不上，但破坏了基层社会治理秩序，影响了基层社会和谐稳定和人民安居乐业，成为社会治理的难点。加之铺张浪费、大操大办、低俗恶搞、唯利是图等风气屡禁不止，少数群众认为“法无禁止皆可为”，缺乏敬畏之心、价值信仰、法律意识，严重影响社会治理成效，引起了广大群众的强烈不满。基于以上社会现实，旬阳县委县政府先后组织开展了“秦风行动”“社会不良风气大整治”“平安旬阳”和“法治旬阳”等一系列创建活动，经过三年的努力，在实践中探索、在探索中摸索、在实践中总结，逐步形成了“三治融合”（法治、德治、自治）的基层社会治理实践经验。

二、“旬阳模式”实践探索的内容

（一）以党建为引领，聚基层治理合力

党建引领是旬阳县委针对党风不正、政风不纯、群众怨言较多的实际情况，严格落实中央全面从严治党要求，以重塑党员“先进性、纯洁性”形象为目的，以“先锋行动党旗红”为主题让机关党建强起来;以“亮身份、晒业绩、做表率”为抓手让党员形象亮起来;强化干部精细化管理让干部管理严起来;用“便民热线”实现服务群众零距离。全县2.5万名党员干部发扬党的优良传统，密切联系群众、服务群众，通过实践打造风清气正的政治生态，让“官治”与“自治”实现良性互动。

简言之，“三治融合”就是用党建的力量整合法治、德治、自治的功能进行基层治理。三年多以来，旬阳的“三治融合”曾受到过多方质疑，走过一段艰难的旅程，尤其是涉及面最广的自治部分。习近平总书记在十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，给旬阳这种探索吃了一颗定心丸。十九大代表、旬阳县棕溪镇王院村党支部书记陈分新在参加党的十九大会议间隙，打电话告诉乡亲们：“总书记为新时期乡村治理指明了方向，我们的路子走对了，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系就是我们今后工作要努力的方向。”2018年1月出台的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持德治、自治、法治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”的构建乡村治理体系的总原则，使旬阳的这种探索有了明确的路径和方向。

（二）以法治为保障，聚焦基层社会治理难题

旬阳县以建设“法治旬阳”“平安旬阳”为抓手，多措并举，多方联动，深入开展“促守法、调纷争、打邪恶”活动，建立综治大数据管控平台，配合“秦盾”行动，“打五霸”“抓八治”，不断推进县域治理水平提升。旬阳县在“三条联动”的基础上创新建立了“三力联调”调解体系，即由各镇党委搭台、行政力量主导、司法人员参与、人民调解员全程介入的集中统一联合调解模式。在镇村组建“三力联调”乡村调解组织，选配镇政府机关领导干部和工作人员、县直联村包户干部组成行政调解队伍;选配派驻辖区的法官、警官、检察官、律师、司法助理员组成司法调解队伍;选聘“乡村精英”“道德模范”等乡贤人员组成道德调解队伍（人民调解），重构了乡村矛盾调解组织体系。全县共建成1个县级调解中心、21个镇级调委会、305个村级调委会、1805个村级调解小组，共选聘人民调解员7536人。2017年，全县共排查调处各类矛盾纠纷3313起，调处成功率达到99.21%，涉及金额3760余万元，成功预防越级非法上访137余起。2018年1至7月，全县共调解案件1478件，其中重大复杂疑难案件173件，协议涉及金额3077万元，大量矛盾纠纷被消灭在萌芽状态，极大地节约了司法成本与社会成本。

（三）以德治为基础，厚植基层社会新风尚

旬阳县通过深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，“立家训家规、传家风家教”构建百姓共有精神家园;提出“诚、孝、俭、勤、和”的新民风建设旬阳版本，强化道德教化作用;推进美丽乡村建设激发群众内生动力，推动社会主义核心价值观在旬阳落地生根，从而有效遏制农村长久存在的陈规陋习，提升乡村治理能力。近几年，全县涌现出“旬阳好人”32名、“好婆婆”27人、“好媳妇”48人、“最美家庭”48户，3人荣获安康第四届道德模范称号，8人入选“陕西好人”，2人荣登“中国好人榜”，1户被评为“全国最美家庭”，乡风民风更加淳朴。

金寨镇党委书记任景海介绍说：“以前，我们这里大办酒席、盲目攀比之风厉害得很;满月、当兵、考学等都得摆桌请客，份子钱不断加码，有的村民甚至贷款上礼。可如今，我们各村道德评议委员会成员通过专题讨论，根据各村经济发展水平的不同，制定不同数量的礼金标准，重新修订了村规民约并由村民大会通过，红白喜事要节俭，朋客送礼100元，一下子改变了那些陈规陋习。”而像这样接地气、明规矩的村规民约村村可见，各村干部带头示范、树立榜样，成立红白理事会，主管村里家家户户的红白喜事，对份子钱、烟酒钱、菜品种类和数量等都做出统一安排，提倡文明婚礼改变婚闹陋习，使民风乡情向善向上充满正能量。据统计，2017年以来，全县农村滥办酒席、过事收礼事项同比下降60%，开支下降了40%。

（四）以自治为根本，提升基层治理的社会化水平

道德评议为村民自治搭平台。在旬阳县金寨镇寨河社区，“群众说、乡贤论、榜上亮”的道德评议活动平台令人瞩目。通过大家都能接受的道德评议大会，对社区焦点性的问题进行说事、论理及决议，在法律规定的范围内在村里设红黑榜，表扬正面典型，同时也曝光批评负面的典型。村干部指着红黑榜介紹说：“你看这个正面典型吉元兵，原来是个打骂父母上了‘黑榜的贫困户，就是经过‘好坏大家评、落后大家帮活动，现在已经转化成为种植烟草20亩，年收入近六万多的致富先进了，更重要的是知道尊老爱幼孝敬父母了。”2017年，旬阳县“评说亮”活动召开1429场次，评议先进典型1891人次、后进典型1296（件）次，设立“善行义举榜”和“曝光台”316处，帮助转化后进人员1124人。

修订村规民约使村民自治“动”起来。县委县政府明确要求，修订《村规民约》不能走形式，要接地气，用百姓看得懂的语言，解决村民最关心的问题。截止2018年底，全县305个村全部修订了村规民约。“四民主两公开”让村民积极参与村级事务，往日“干部前面干，群众后面看”的情况有了明显改观。

三、“旬阳模式”的实践效果和创新意义

（一）“旬阳模式”的实践效果

旬阳县委政府通过“党建引领”整合基层治理之力，通过“三治融合”制度创新，在基层社会治理工作中取得了显著成效，推动了五个“转变”：一是推动基层党组织“由软到硬”的转变，使基层治理能力和水平大幅提升;二是推动群众法治意识“由弱到强”的转变，“信访不信法”现象大幅下降，息诉服判率达98.79%，上升了17.3%;三是推动基层社会实现“由乱到治”的转变，“五升五降五无”表明当地社会治安良好，投资环境日趋变好;四是推动乡村民风实现“由差到好”的转变，农村出现“三多三少”局面（即争当贫困户“等靠要”的少了，自力更生、艰苦奋斗的多了;扯皮耍泼、忤逆不孝的少了，明礼诚信、友善孝亲的多了;攀比奢侈、打牌赌博的少了，遵纪守法、勤劳节俭的多了）;五是推动社会治理“由管到议”的转变，2017年全县召开村民议事会650余场次，研究讨论群众关心的热点、难点问题1200余个，促进了问题的有效解决，群众参与率创新高。

（二）“旬阳模式”的创新意义

一是解决了基层社会治理“碎片化”难题。过去旬阳的基层社会治理是铁路警察各管一段，党建主要由组织部牵头、法治主要由政法委牵头、德治主要由宣传部牵头、自治主要由人大牵头，平常工作各抓各的，没有实现真正的综合治理。旬阳探索推进的“党建引领、三治融合”，搭建了“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与、法治保障”的工作格局，初步实现了“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”，大大提升了社会治理的效能。二是矫正了当前社会“逐利化”不良倾向。“一切向钱看”、唯利是图、道德滑坡、不正之风的社会思潮泛滥，给社会治理带来严峻挑战。“党建引领、三治融合”探索是一场社会建设的补课工作，通过党建、法治、德治、自治同步推进，推动社会价值观逐渐回归。三是为解决当代部分民众信仰缺失危机进行了有益探索。旬阳开展的“党建引领、三治融合”社会治理创新，是一场大力塑造、树立、弘扬社会正能量的过程，通过大张旗鼓开展“党员示范户”“平安和谐家庭”“五好模范家庭”“十星级文明户”以及“十大孝子”“旬阳好人”“好婆婆”“好媳妇”等活动，为广大群众树立了学习尊崇的好榜样，全县先后涌现出全国人大代表陈分新、全国“党的义务宣传员”黄世和、全国“最美基层法官”骆云桥、全国“道德楷模”龚德银、全国“十大杰出进城务工青年”陈明钰、“中国好人”杨厚根、“中华十大孝亲敬老楷模”马治芳等一批全国先进模范人物，成为基层广大群众学先进的好榜样。

四、对完善“旬阳模式”的几点思考

一是进一步完善融合机制。旬阳县积极创新社会治理理念和模式，推进法治、德治、自治建设，探索出以法治为保障、德治为基础、自治为根本的“三治融合”，经过近三年的实践，初步形成了乡村治理机制体系，矛盾减少、风气向好、群众满意，全县面貌然一新。但“三治”间更多发挥的是功能上的相互支持作用，“融合”作用还没有得到充分发挥。在相融上下功夫，让“三治”相辅相成、相互扶持、相互呼应，达到三位一体，将更有利于打造共建共治共享的社会治理格局，更有利于激发社会活力，增强人民群众的主人翁意识，推动民主法治进程，推进社会主义事业蓬勃发展。

二是积极推广典型经验。近年来，围绕加强创新基层社会治理，各地都在结合实际进行各种制度的“微创新”。旬阳以党建为引领，金寨镇寨河社区以自治为特色，吕河镇以德治为特色，白柳镇柳村社区以法治为特色，都在某一方面取得了显著成效。神河镇镇长华开军在他2018年的工作展望中写道：“就神河而言，目前我们仅停留在金河社区的抓示范上。2018年，要在深化‘三治融合、推进乡村治理方面下功夫，推进基层社会治理迈上新水平。”可以预期，逐步走向成熟的“旬阳模式”对陕西省乃至全国的基层社会治理工作，能够发挥更大的推广示范作用。

三是发掘利用本土历史文化资源优势。“三治融合”的概念本身就具有极强的传统文化寓意，《国语·郑语》中有“和实生物，同则不继”，“三治”各不相同，只有实现了三者和合，才能“三生万物”。习近平总书记提出要把优秀传统文化作为“根”与“魂”来对待。陕西的文化资源厚重丰富，把传统文化中的优秀思想融入基层社会治理，让悠久灿烂的中华文化焕发出时代风采，会使基层社会治理工作会更有方向、更有定力、更加长远、更有力量，人民群众会有更多的获得感、幸福感、安全感。

参考文献：

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