电子政务建设碎片化的协同治理

【摘要】政治领域的“碎片化”是指政府运作中出现的部门间不合作、权力分散、业务分割等状况。在信息时代，“碎片化”问题日益凸显影响我国电子政务建设的发展，本文以协同治理思想为指导，提出横向跨部门、纵向跨层级的政府内部协同治理方案来实现电子政务建设从碎片化到一体化的转变，保证我国电子政务的健康发展。

【关键词】电子政务 碎片化 协同治理

1999年，成立“国家信息化领导小组”和启动“政府上网工程”标志着中国的电子政务建设开始受到重视。经过二十年的发展，电子政务建设取得了丰硕的成果，但仍存在“部门主义、各自为政、信息孤岛、条块分割”等碎片化现象。

电子政务建设碎片化，是指在电子政务建设中，政府各部门或各地方政府因其对自身利益的追求不同而造成的各部门、各业务系统、各层级间缺乏有效互动与信息资源共享，不能形成整体性规划和协作。加剧了条块分割，制约了部门间的交流与合作。

一、电子政务建设的碎片化问题与原因分析

（一）信息孤岛化

2002年，吴敬琏首先将“信息孤岛”一词应用于电子政务领域，信息孤岛是电子政务建设的一种形象化描述，通常指一个个相对独立的不同类型的信息资源系统由于各系统之间无法沟通，信息无法共享，就像海面上一个个分散排布、相互之间没有连接的岛屿。

科层体制下的政府治理模式呈现着较为明显的“金字塔”形结构。在“金字塔”形结构中，上级掌握决策权并拥有较多的信息资源。各部门存在竞争和信息的層层下放导致信息失真，信息的对称性在各部门间也出现了明显的分化。从纵向维度来看，信息自上而下的传递造成了越往下层所获得的信息越少。从横向角度而言，同级部门间存在激烈的竞争，形成了严重的部门壁垒现象。各部门间极力维护自身的利益，忽视信息的互动与部门间合作，信息共享程度越来越低，最终导致信息的碎片化。

（二）治理混乱化

2015年政府工作报告中，中央提出“制定‘互联网+行动计划”。2016年，“互联网+政务服务”写入政府工作报告，致力于实现部口间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。“互联网+政务服务”的出现对电子政务一体化建设提出了更高要求。

目前，我国电子政务仅仅依靠技术上的突破，无法打破体制机制上的对资源高效整合的限制和束缚。在官僚科层制下受传统的条块分割管理体制和上下对口的管理模式等因素影响，电子政务治理工作存在着严重的治理秩序混乱化局面。层级繁琐和职责界限模糊导致政府各部门在电子政务建设过程中存在利益争夺与责任推诿现象，自利性无法得到有效抑制，逐渐形成封闭且自成体系的小团体，最终使得电子政务的资源整合能力、整体协同能力大大降低。政务平台形同虚设、公众缺乏有效的利益表达渠道。政府部门自身治理手段的落后加剧了政务信息管理的碎片化。

（三）法律分散化

电子政务在我国的发展经历了上世纪80年代办公自动化阶段、90年代“金字工程”实施阶段、1999年“政府上网”工程阶段、本世纪的电子政务实质性应用阶段。我国开展电子政务建设的几十年期间，电子政务的发展由政府办公自动化的初步阶段到重在实现虚拟政府和人民需求满足的交互作用阶段再到“智慧政府”建设阶段，取得了很大成就，但是电子政务的法律法规建设尚在起步阶段，虽然我国已经制定了政务公开与信息安全等方面的法律法规，各级地方政府也相继出台了电子政务的有关规定。但从总体来看，电子政务法律法规建设仍然呈现出分散化的特点，电子政务立法基本处于无纲领性立法、无确定性立法规则、无有效的立法评价及监督机制的三无状态。缺乏统一的法律规范，导致政府各部门、各层级之间相互推卸责任。

（四）政府网站边缘化

对近年来全国政府网站普查结果分析发现，我国政府网站普遍存在管理主体责任不明确、管理水平低下、监督考核机制不完善等问题。由于各级政府网站建设缺乏统一的标准，部分政府部门及其工作人员认为政府门户网站是用来发布政府信息和宣传政府工作的，并将其做成一份“电子报纸”或者“宣传栏”，直接从其他媒体平台或部门转载新闻信息进行发布，过多宣传本部门职能、工作会议、上级领导视察报告等。另外政府门户网站信息更新滞后性严重。国家级政府门户网站基本上能够及时发布政务信息，省级大约滞后半个月发布政务信息，地市级滞后近1个月发布政务信息，县级信息发布不足，绝大多数以传达会议精神和新闻替代政务信息。许多政府部门的二级机构，对于网站信息更新状态仅仅停留在建设初期，缺乏日常运营和维护。

二、电子政务建设碎片化造成的影响

（一）信息孤岛造成政府服务水平有限

电子政务作为建设服务型政府的重要环节，但是电子政务的碎片化却大大限制了政府服务水平的提升。本文以一个宾馆办理相关登记注册手续为例，在碎片化的电子政务环境下，该宾馆登记注册流程被分割为前置审批和后置审批两大部分，前置审批涉及工商、卫生、消防、公安四个部门，后置流程则需要质检、税务部门审批。由于部门间各自为政、不联不通，信息不能有效共享，企业在办理注册登记的过程中需要按顺序依次到各部门进行审批，每个审批环节都需要以之前审批手续作为前置条件。期间涉及的职能部门较多往往导致企业的登记注册流程非常繁杂，整个企业登记注册过程耗时较长，甚至数月都难以办理完毕。这种状况不仅阻碍市场的培育和经济的发展.同时也有损政府的形象，甚至助长无照经营和贪污腐败问题。

（二）治理秩序混乱降低政府运行效能

在电子政务建设过程中各部门信息资源的不共享、不联通会造成大量的重复劳动。本文以某地办公室人事信息管理为例，该办公室人事信息的管理分别由组织部、人社局、编办统筹，其中组织部管理处级领导干部信息统计、人社局管理科级及以下干部信息和全体干部工资信息，编办统筹干部编制信息。组织部会不定期通过填报表格统计干部基本情况;人社局涉及公务员信息管理的有：公务员信息管理系统、人才管理系统、工资管理系统;编办通过编制实名制软件统计人员信息。对上面的统计信息汇总分析时发现多数信息相互重叠，姓名、性别、出生年月、民族、政治面貌、学历学位、现任职级及时间信息统计的重复率达百分之百，这就造成了大量的重复工作，信息统计和维护工作数量大大增加。由此便可看出，碎片化问题大大降低了政府运行的产出效能。

（三）法律分散化助长贪污腐败的发生

电子政务建设的碎片化使各政府各部门各层级相互之间既不联系也不干涉，把公权力分割成了一个个权利范围。加上电子政务法制化、规范化程度落后，法律法规建设分散化，各部门、各层级在自己划分的权利范围内缺乏有效的监督管理机制，各部门、各层级之间信息沟通困难的同时也缺少相互制约，为贪污腐败的滋生提供了有利土壤。

三、协同治理理念

在协同治理的起源方面学界一致认为其理论渊源是20世纪70年代德国物理学家H·哈肯所创立的协同学。协同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念，是对传统科层制的纵向线性治理模式的扬弃，以协同学和治理理论为基础，强调多元主体基于利益共同体需要采取集体行动，互相配合协调以达到协同治理的优势。赖先进学者与大多数学者一样，认为所谓此处的“多元主体”包括政府、社会组织、企业、媒体及公众等力量。另外“协同”不只是各主体之间的协同，还有主体内部的协同和治理手段的协同。它是伴随着国家治理现代化进程而兴起的一种被实践证明为行之有效的治理方式，已经成为“各国完善公共服务提供的趋势”。主体之间协同行动的落实首先要有主体内部的协同。如若主体内部协同没有搞好，主体之间的协同也达不到最初的协同目标。主体内部的协同也可单独作为协同治理主体内容的研究。

本文的电子政务建设碎片化的协同治理主要是政府主体内部的协同，包括政府上下级（跨层级）、政府各部门（跨部门）之间的协同治理。

四、协同治理电子政务建设的碎片化问题

莱斯特·萨拉蒙认为“政府工具是一种可辨认的通过集体行动致力于解決公共问题的方法或途径”。协同治理要求电子政务建设通过部门间以及上下级间的协作，将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起产生协同效应，向公众提供无缝隙的一体化的而不是碎片化的公共服务。目前在反思传统治理工具的基础上，协同治理正是我国电子政务建设走出“碎片化”困境的理想治理工具。

（一）纵向跨层级的协同治理

目前我国官僚科层体制与电子政务建设的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性之间存在必然矛盾。各级政府在开展电子政务建设时，各自为政，互不联通造成资源浪费、重复建设、政务服务流程繁琐。

推进电子政务一体化建设的关键是整合现有资源，搞好整体规划和统一的技术标准，通过强化技术集成、业务创新、数据融合，实现跨层级、跨领域、跨业务的协同治理和服务。各级政府按照“一门在基层、服务在网上”的理念，借助互联网、大数据等现代信息技术手段优化提升政务服务效能，拓展服务内容，优化“门、网、端”三类政务服务载体，大力推动“互联网+政务服务”向基层延伸，让群众在社区在家门口7×24小时就“能办事、办成事”，切实打通群众办事“最后一公里”。统筹各自为政的国家级、省级、地市级、县级等政府门户网站，甚至推动移动政务，统筹规划目前各层级五花八门的政务服务APP，避免重复开发，同时方便流动人口使用。加快提高网上服务的水平和能力，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争“只进一扇门”“最多跑一次”。

（二）横向跨部门的协同治理

1.建立“一体化”政务服务平台，实现政务信息整合

利用先进的互联网技术建立起口径统一、功能完备且安全高效的“一体化”政务服务平台，可以解决跨部门政务服务信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等问题。

在“一体化”政府服务平台建设工作中，澳大利亚政府政务服务非常具有代表性。1997年，澳大利亚政府成立联邦服务中心，形成集社会工作者服务、财务信息服务、家庭服务、无家可归者服务、残疾人士服务等项目在内的综合性国民服务机构，对各项服务充分整合以实现跨部门协同治理。为适应政府变革的要求，2004年，澳大利亚政府又创建了人类服务部，这是为澳大利亚民众提供一系列福利、公共援助、卫生和其他服务的综合性服务部门，下设两个组织和三个子部门，几乎囊括了澳大利亚所有的公民服务项目。这种将多数国民服务项目整合到一个服务部门的模式，在一定程度上打破了部门间孤立的格局，既降低了管理成本，也提高了服务效能。

2.强化数据治理，实现从数据共享到业务协同转变

随着人们对大数据认识的不断深化和拓展，大数据作为基础性战略资源的重要地位得到社会的普遍认可。政府掌握着社会上80%的信息资源，目前政府各部门主要致力于大数据的共享以及对社会开放数据（当然有些部门之间还没有做到数据共享），而忽视了业务协同的重要性。事实上，政府部门的数据共享和业务协同是电子政务健康发展的“任督二脉”，因此要加快推动国家大数据体系建设，加快由数据共享向业务协同转变。以本文第二节的一个宾馆办理相关登记注册为例，如果各部门间实现了相关数据信息交换和共享后，在电子政务资源高度整合的情况下，政府各部门之间可以实现紧密的业务协同，并联审批，做到一站式受理与服务，企业只需在主管部门处提交申请，等待审批完成领取相关证照即可。

五、小结

在我国碎片化的政府运行状态下，各地方政府和部门采用各不相同的标准规范和政务服务平台，加上利益争夺和责任推诿，政府各层级之间、各部门之间、不能互动联通、信息资源不能共享，导致重复建设、资源浪费、效率低下、群众满意度低。政府各层级、各部门要利用现代信息技术整合现有资源，做好整体规划和统一的技术标准，集中管理信息数据，实现跨层级、跨部门、跨业务的共享协同治理和服务，实现高效和健康的电子政务发展。

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作者简介：郭明园（1995-）女，汉族，籍贯：河南平顶山人，单位：陕西师范大学，学历：在读硕士研究生，研究方向：治理理论与政府职能。