河北省去产能职工安置的政策创新探析

杨洁 辛灵

[摘 要]本文在分析河北省去产能职工安置现状和特点的基础上，阐明了目前去产能安置职工的政策难点，从拓宽职工安置费用的筹集通道、为职工重新就业和自主创业提供扶持等方面提出了去产能职工安置的政策创新建议，旨在为以后的研究提供借鉴。

[关键词]去产能;职工安置;政策创新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.065

[中图分类号]F124;F249.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）14-0-02

0     引 言

中国共产党第十九次代表大会报告明确提出要“深化供给侧结构性改革”“坚持去产能”。作为供给侧结构性改革的重要任务之一，以钢铁、煤炭行业为代表的去产能正在扎实推进。但随着工作不断深入，各种现实矛盾和预先未曾想到的新问题不断出现。化解这些矛盾是深入推进去产能工作的必然要求。在这些矛盾和问题中，因去产能涉及的企业职工安置是一个重要问题。

1     河北省去产能职工安置的现状

1.1   河北省去产能现状

河北省是工业大省，第二产业占GDP的54%;同时，河北又是钢铁大省，产能占全国钢铁行业的1/4。近年来，在全国粗钢、生铁和钢材总产量中，河北都位于全国之首。目前，河北省钢铁产能过剩是一种结构性、长期性过剩，钢铁行业的产能利用率低，低端产品产能过剩，高端产品产能不足，产能过剩持续时间较长。2013年，国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾指导意见》（国发[2013]41号），《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发[2013]37号），为积极贯彻国务院指导意见精神，河北省实施了有史以来最严格的环境综合治理、化解过剩产能、调整产业结构政策，并由河北省委、省政府制订出台了具有强制约束力的推进落实方案，其中，以去产能为重点。5年来，河北省以化解钢铁过剩产能为“牛鼻子”，累计压减炼钢产能6 993万吨、水泥7 057万吨、平板玻璃7 173万重量箱，压减煤炭消费量4 400万吨。

1.2   河北省去产能涉及职工安置的现状及特点

产能过剩带来的直接后果是企业利润大幅下降，债务累积严重，大批职工转岗或失业。据统计，2017年，河北省去产能过程中涉及职工55万人，其中钢铁产业产能过剩职工占78%，水泥产业产能过剩职工占12%，平板玻璃产业产能过剩职工占10%。从中可见，因去产能受冲击最严重的是钢铁产业。以钢铁产能占全省总钢铁产能50%以上的河北省唐山市为例，到2018年底淘汰4 000万吨粗钢产能和2 800万吨炼铁产能，直接冲击产业工人近十万人，间接冲击近40万人。如何妥善安置这些因去产能受到冲击的产业工人，不仅直接影响这些职工自身的正常生产生活，也影响经济发展和社会稳定。

从目前看，去产能企业的下岗失业人员具有3个特点。一是文化水平较低，生产技能较单一。产能过剩产业大多属于重复性工作，工作内容比较单一，对从业人员的文化程度要求不高，使员工技能水平偏低。二是平均年龄偏大，转岗再就业障碍较多。产能过剩产业大多是传统产业，大多数员工工龄较长，且年龄较大，对原有工作内容既熟练又依赖，对一些新技术产业不熟悉、不了解，不愿意离开自己原有的企业和岗位，对转岗再就业有较大的心理障碍。三是学习能力较弱，竞争能力较弱。一些产能过剩产业的职工来自农民工，较低的文化素质导致其学习认知能力较低，参与新岗位的竞争能力不强。

2     去产能安置职工的政策难点

伴随着原有就业岗位消失，部分产业的去产能需要安置一批员工。目前，可采取的安置方式包括：提供新的就业岗位使其重新就业;鼓励其自主创业、自主择业;依法给予经济补偿并领取失业救济金后自谋生路;对距法定退休年龄不足5年的职工实行企业内部退养，到法定年龄后转为正式退休。实施这些安置方式的前提是必要的资金保证，由于去产能企业大多为经营困难的企业，有些已经是僵尸企业，自行筹集资金支付职工安置费难度很大，迫切需要财政给予资金补助。自2013年本轮去产能以来，涉及职工安置的资金支持主要有两项财政政策。一是对去产能企业实施“援企稳岗”政策。但补助资金来源是地方结存的失业保险金，对一些失业保险金结存较少、甚至失業保险金为赤字的城市，无法落实这一政策。二是中央和省级财政转移支付奖补资金。2014年开始，国家和省级财政为推动去产能工作开始给予去产能企业奖补资金补贴，但从各地市去产能的实践看，已有政策所到位的奖补资金对现实中安置分流职工的资金需求来说还远远不够。具体表现在以下两个方面：其一，可以享受财政补助安置分流的职工人数远远少于实际需要安置分流的职工人数;其二，分流职工的补助标准低于实际需要。

3     河北省去产能妥善安置职工的政策建议

目前，国家和各级政府已经出台了有关化解过剩产能的相关政策，非常关注职工安置问题。但要真正做好职工安置工作，还需要地方政府在充分体现各地区差别、增强政策针对性和实用性、切实保障民生等方面着力推进体现地方特色的政策创新。

3.1   拓宽职工安置费用的筹集通道

相关部门应按照相关法律法规和政策规定，通过一定方式安置去产能中出现的减员职工，但不论采取哪种方式安置都需要支付一定费用。目前，中央财政虽对去产能有一定的奖补资金，但其数额远不能满足安置职工的现实需要，地方财政必须要为职工安置筹集资金。总结近年来去产能的工作实践，地方政府在用好中央奖补资金的前提下，可在以下方面努力拓宽职工安置费用的筹集通道。

（1）用好去产能企业存量资产的处置收益。当去产能企业完成产能压减任务后，必然可以处置一部分闲置资产，特别是僵尸企业完成产能压减、市场出清以后，全部资产都可以处置。处置企业闲置资产所获得的收益是地方筹集减员职工安置费用的最主要来源。用资产处置收益安置职工的前提条件是地方政府必须坚持职工安置优先的原则，即在依法支付职工安置费用之前，资产处置收益不可用做任何其他用途。

（2）用好地方结余的失业保险金。失业保险金指用失业职工的失业保险救济。因此，当出现减员分流职工下岗失业后，在一定时期内可以领取失业保险金，这是法定的职工安置费用。按相关法律政策规定，失业保险金不仅可用于向失业职工发放失业保险金，也可以按一定比例提取职工转岗培训费和再就业专项资金，这就为地方政府统筹使用相关职工安置费用，将失业保险金中的可用部分融入职工安置专用中提供了可能。

（3）吸引社会资本参与职工安置。去产能是市场经济条件下的经济行为，去产能过程中减员职工的安置完全可以通过市场化的运作拓宽安置渠道、开辟安置领域。在这一过程中，既要充分发挥政府的主导作用，还要重视社会资本的积极作用。吸引社会资本参与去产能的过程中，安置减员分流职工是可行有效的现实选择，将民营资本吸引进来参与职工安置，事实上拓宽了职工安置费用的筹集来源。

3.2   为职工重新就业和自主创业提供扶持

对于去产能中产生的减员职工来说，下岗后领取失业保险金只是过渡性措施，对大多数尚处于劳动年龄的减员职工来说，实现重新就业才是最好的安置方式。因此，去产能过程中的职工安置要高度重视开辟新渠道，使减员职工实现重新就业或自主创业，这是政府的职责所在，也是政策创新的目标追求。

（1）鼓励原企业创造新岗位安置员工。对于去产能企业来说，只要不彻底关闭，就仍然會继续保留一定的就业岗位。如果实施跨行业转型发展，还会创造新的就业岗位。因此，地方政府在实施去产能过程中，着力点不能仅放在产能压减上，更应关注努力促进企业继续生存和转型发展。这不仅可以减少去产能对地方经济的影响，更重要的是可以避免因去产能导致本地区就业机会减少。在这一过程中，鼓励原企业继续创新发展，就是支持原企业创造新的就业岗位，就是对本地区增加就业岗位做贡献。为了增加原企业就业岗位，使减员职工继续就业，地方政府要在财政政策上给予支持，包括把继续在原企业就业职工所对应的安置费拨付给企业用于支持其发展;把再就业职工小额贷款贴息政策用于企业贷款贴息;对转型发展的新项目给予政策扶持等。

（2）进行转岗技能培训。减员职工有一部分要实现跨行业转岗就业，需要掌握新的就业技能，因此，地方政府应该创造条件对有就业意愿的减员职工进行转岗技能培训。培训机构有以下两种可行方式：一是由专门职业培训教育机构承担，如职业技术学院等;二是由成熟企业承担。由企业招录学员实施在岗培训，培训合格后按照企业与员工的意愿进行自主选择，既可直接留在培训企业就业，也可由员工另行自主择业。对去产能过程中减员职工的转岗培训，不论采取哪种方式，费用都应该由地方财政承担。

（3）鼓励本地区内的其他企业招录聘用去产能中的减员职工。为去产能中的减员职工提供新的就业机会，既是政府的责任，也是全社会的责任，如果把政府努力和全社会的努力整合为合力，效果会更好。地方政府要动员本区域内具备条件的企业努力招收录用去产能中符合条件的减员职工，实现这部分职工在本地区重新就业。对于录用这部分职工的企业，地方政府要通过财政政策给予奖补，根据企业实际录用人数，或在一定时期内给予相关税费减免，或在一定时间内给予代缴新录用员工“五险一金”补贴等。

（4）发挥好创业孵化基地和产业培育基地的作用。目前，各地均建有一批创业孵化基地或产业培育基地，这些基地在建立之初都得到了各级财政的政策支持和资金补助，但实际利用效果并不理想。将这些基地用于安置去产能中的减员职工，既可以为这类人员搭建创业和重新就业平台，也可以使这些基地更好地发挥应有的作用。进入基地的创业人员可以在一定时间内免费使用基地场地、免费享用基地公共服务、免费接受基地实用性培训，政府应对此发生的费用给予财政补助。

主要参考文献

[1]李佩姿，陈俊龙.去产能过程中职工妥善安置路径探索——以河北省为例[J].经济视角，2017（6）.

[2]代冬芳.供给侧改革背景下河北省去产能职工安置途径研究[J].当代经济，2017（12）.