PPP融资模式风险分担研究综述

谢鑫鑫，田鹏许

（苏州科技大学土木工程学院，江苏苏州215009）

0 引言

随着中国改革开放进程的不断推进，人口数量的增长和经济发展水平的提高对基础设施建设规模提出了更高的要求。各地政府财政支出中基础设施建设和公共服务投资比重逐渐增大，也正因如此，各地政府面临着财政预算的不足问题。为有效化解财政预算不足的难题，降低政府负债率，促进经济增长和政府职能的转变，近年来，国家出台了一系列文件来促进公共基础设施建设领域的投融资模式创新，2014年12月2日，国家发展改革委发文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励和引导社会资本投资。

李虹认为风险的准确识别是风险合理分担的前提，且风险在项目参与方之间的分担问题是导致很多PPP项目失败的重要原因［1］。例如由于风险分担计划的错误致使本应由社会资本方承担的风险却转移给政府。在经营性PPP项目中，社会资本方应承担所有的市场风险，若政府方对由于社会资本方的经营不足而导致的收益减少进行补贴，则表明政府方也承担了部分市场风险。因此，解决PPP融资模式风险分担问题，是提升PPP模式效率的关键。通过CNKI检索，文献来源均为核心期刊等，以“PPP”为主题，并含“风险分担”，检索出163条期刊文献，文献主要集中在2015年以后，文献发表年度趋势如图1。选读近50篇文献，分析可知目前PPP模式风险分担的研究主要集中在风险识别、风险分担原则、风险分担研究方法等方面。本文在上述研究现状基础上，阐述了研究的不足，展望了未来研究方向，为今后该领域的研究提供参考。

图1 文献发表年度趋势图

1 PPP融资模式风险的识别

风险识别是运用各种手段，全面识别项目所面临的风险的类型、产生原因、发生概率、造成的损失等的过程。就PPP项目而言，风险识别是风险分担研究的前提和基础，所以很多专家学者对风险的类型、以及在项目各阶段有哪些类型做了大量的研究。

LI BING认为项目面临的风险可以分为微观、中观和宏观三个层次［2］。微观风险主要是PPP项目的众多参与者之间的摩擦风险，中观风险指的是实施项目过程中发生的风险，宏观风险指项目所处环境因素导致的风险。李金海等指出，项目风险主要可分为技术、自然、政治以及经济风险四类［3］。胡丽和张卫国等对融资风险定义做了界定，列举了城市基建项目融资风险类型，同时指出应选择合适的风险识别手段确保PPP项目风险因素的客观性和准确性，如运用成熟的核对表法以及事故树法分析产生风险的原因，借助结构分解法识别风险因素，利用专家调查法和综合判断矩阵法来确定风险严重度等［4］。余晓钟等认为风险按照来源可分为七大类，即政治、社会、环境、政策、法律、建设、金融和市场风险等［5］。王志刚等则立足于不完全契约视角，认为应该以实际运作的PPP项目存在的风险激励与特征作为识别风险的科学依据，完善法律体系、构建风险分担和协同治理机制以及创新金融工具等来有效化解可能存在的风险［6］。徐勤等则以高职院校PPP项目实施中存在的风险入手，认为风险的来源包括政府财政支出违约风险、项目公司负债融资风险、社会资本的收益风险、项目的公私利益冲突风险以及私营部门的选择风险等［7］。宁靓从民营资本的视角，认为识别PPP项目风险因素还要考虑从立项建造、项目运营到移交（BOT）等不同阶段风险之间的关联［8］。徐婉莹提出，应重视项目可行性分析报告出具过程以及报告合理性的风险［9］。

也有部分专家学者通过PPP模式实践案例来分析风险。李静华，李启明等基于北京地铁四号线的建设实践，分析了城市轨道PPP项目中存在的风险［10］。董留群介绍了国际PPP合作案例中的风险管理方法，认为项目的财务状况、主办国状况、主办国经济条件、相关政策以及项目参与各方之间的关系是国际基建合作项目中最重要的风险［11］。郭霁月等通过搜集国内外交通类PPP项目的实践案例，将社会风险分为经济与民生、环境与人文、管理与运维等三大类，又将各大类因素再细分，并通过问卷调查及统计分析进一步细分主要因素，对每个影响因素的重要性进行排序，从而得出社会风险影响因素中最受关注的类别，为后续项目规划阶段提供参考［12］。孙伟等通过某水务公司PPP项目，运用SWOT分析探讨了外部和内部风险类型及范围，最终提出最佳的策略组合［13］。陈龙等通过分析18个PPP医疗项目，采用专家调查问卷的方法得出建造风险、医疗事故风险、运营管理风险等18个风险排序［14］。李寿国等通过某地下综合管廊项目的分析，采用工作分解结构法识别出面临的20个风险［15］。林涛涛等通过9个收费公路PPP项目运营期常见的风险分析，运用风险清单的方法进行定性识别［16］。

除了案例分析，很多专家学者也试图通过数理手段，将PPP项目风险识别方法模型化。邓小鹏，李启明等通过专家问卷获得了我国PPP项目的20个关键风险，并运用多元统计因子分析法，归纳总结出五个主因子，提出了风险管理的五个重要目标［17］。宋剑运用AHP法建立了境外轨交PPP项目风险评价模型，最后实现了各风险因素的总排序［18］。周鲜华等采用专家问卷法得出地下综合管廊PPP项目的15项风险，运用解析结构交叉矩阵模型（ISM-MICMAC）构建出风险五层次结构模型，继而又创新性地结合驱动力-依赖性矩阵迭代运算，计算出每个风险因素的驱动力和依赖性，进而揭示了风险因素的内在联系［19］。孟惊雷等通过列示风险因素，构建PPP项目风险因素结构方程模型（SEM），分析风险因素成因及内在纵横联系［20］。

综上所述，对于PPP风险识别方法既有定性识别，包括总括性的风险类别和各阶段风险分析，也有通过案例分析总结，结合特定领域的PPP模式项目特点，提出具有针对性的风险因素，还有通过数理手段分析风险因素。总结文献的研究角度来看，政府和社会资本双方受自身认识、风险偏好和参与目的限制，对于风险因素的发生概率和危害程度会有不同的看法，并且很多有关PPP风险的研究是站在政府视角下的讨论，较少的是基于社会资本方视角来探讨风险识别问题。

2 PPP融资模式风险分担原则

从全球范围来看，PPP融资模式的发展已经有近30年左右的历史，通过大大小小的PPP模式项目的经验总结，结合项目管理理论研究的发展，PPP模式风险分担的大方向基本原则已经基本统一，即何伯森等认为的研究风险管理的一般原则是：哪一方能够最好地控制该项风险，且能产生最大的整体效益，则将该风险分配给谁，同时最重要的风险分担应在签订合同时加以明确规定。在基本原则之上，一些专家学者针对不同领域PPP模式的实践特点，给予风险分担原则新的补充［21］。

Abednego等进一步完善了风险分担的原则，认为对某风险最有控制力的一方应承担该风险；风险承担方不仅需要管理风险能力和技术，还应承受风险后果，项目参与各方需要就风险识别和评价达成共识；项目参与各方正确认识风险回报关系等［22］。张水波、何伯森认为，项目参与者对风险的态度会影响风险分担谈判和结果，并且风险分担原则并不绝对，而应在基本原则上，综合考虑双方对风险的态度和该项目的具体特征［23］。翁国民指出在PPP/BOT模式争端的立法中，应该遵循护国家主权利益和公共利益，维护投资者利益、考虑国民待遇以及国内外共同解决等原则［24］。同样，胡畔认为要以完善立法体系来确保政府制度，明确政府保证的主题和范围［25］。刘新平，王守清指出，应由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，即把建设风险给予社会资本方，政治、法律变更风险等由政府部门承担［26］。孙洁认为，让最有能力承担风险的一方承担风险［27］。缪小林从防范地方政府债务角度出发，认为提升债务“责任分担效率”要采用公益性原则和技术性原则确定向私人收费还是向政府收费，提升债务“投入产出效率”要针对债务项目根据侵蚀性原则和能力性原则确定政府与私人部门的项目管理责任分担［28］。陶思平通过对北京轨交PPP实践分析，认为风险分担应遵循公正公平、收益风险一致、有效控制、动态分担等原则［29］，在此之上，有维宝等认为还需增加承担上限原则，因为若风险超出了参与方可控的上限，会提高项目整体成本［30］。

综上所述，关于PPP融资模式风险分担的原则问题，大多都是以注意点的形式给出的，通俗易懂，思路清晰，但实操性不强，在实际PPP项目风险分担应用过程中很难准确把握这些原则，所以需要有可操作性的风险分担方法，因此在研究风险分担原则基础之上，风险分担的方法研究则又是一个热点。

3 PPP融资模式风险分担方法

对应用在医疗、交通、水利等不同公共基建领域的PPP模式进行了风险的准确识别后，在把握风险分担原则下，目前专家学者研究的重点方向是怎么合理分配风险。但是由于PPP项目投资大、周期长、参与方情况复杂等原因，PPP项目风险的分担方法往往没有完全相似的案例借鉴。专家学者通过文献的总结分析、大量PPP实践项目的实践反馈以及数理的定量模型建立等方法，给出了风险分担的具体措施，尽量使得PPP项目的风险分担更加合理、准确、实用。

3.1 文献研究和调查法

在以往的研究中，文献分析和调查分析法是研究风险分担问题的常用方法。刘新平、王守清认为风险是全阶段的，因此根据项目阶段进展构建了PPP模式公共事业项目风险分配框架［26］，在此研究之上，李丽红、朱百峰等从PPP模式研究现状入手，认为风险的分担要在合理区间之中，同时基于“理性人”、“合作意愿”等分担理论假设，提出风险分担流程阶段，完善了风险分担框架［31］。仇晓光等则通过阅读相关法律条款和评析大量工程纠纷案件，从风险转移的法律现实角度出发，认为政府和社会资本角色错位、对风险理解存在偏差以及法律救济途径是阻碍PPP风险合理分担的主要因素，因此其认为必须以法律强制性规范形式来确定合同部分条款以及救济途径［32］。黄成，袁淑玉也认为应该基于归责机制和契约安排，构建合理有效的风险分担机制［33］。陈龙等通过文献研究分析了18个PPP医疗项目风险因素，通过专家调查问卷的方式对医疗项目风险分担因素进行排序选择，最后发现文献综述假设只有四项与调查结果不一致，从而初步得出PPP医疗项目在风险分担过程中应优先考虑哪些因素，从而采用怎样一个风险分担方案［14］。

3.2 实践案例总结法

随着PPP模式在我国大力推广，一些成功的案例也为专家学者们提供了宝贵的文献资料。何伯森等通过两个案例（工期延误、环境风险）的分析，认为项目相关者必须通过合同的签订来明确各自角色所带来的风险，同时也强调项目参与方尤其是政府，要有合作共赢的思想［21］。周和平，陈炳泉认为在PPP项目中出现意料之外的风险时，需要进行风险再分担，通过12个PPP案例分析，识别9个引起风险再分担的因素，通过风险再分担实践总结发现，风险因素的再分担应遵循“风险损失由现实风险引起，再分配由根源风险决定”的规律，且风险因素的再分配应与风险分担偏好一致［34］。陶思平通过对北京多条轨交PPP项目风险分担机制的剖析，提出轨交项目风险分担的一些建议：单独分割有效益的资产业务，政府适当补贴低票价，动态调整部分资产租赁费用，提前回购等。最后建议要加快立法的同时政府方要加强契约精神［29］。刘曜铭从风险监控的角度出发，提出了风险计分卡的构件和应用，并通过某智慧城市的建设案例，认为风险的分担要与企业战略设定、经营管理和业务流程和业绩管理相结合［35］。欧纯智等通过西班牙——法国跨境高铁PPP项目失败的案例，认为PPP模式并不全是公共事业供给的低成本选择。其认为PPP项目生命周期内蕴含的风险和自身衍生成本风险（如风险防范和化解机制成本、解决特定问题的追加成本、奖励机制成本等）需要重点关注，其风险的分配机制也要根据特定项目以及项目参与者的参与深度来量身定做［36］。Bianca B等通过两个PPP项目的双案例研究和一个简短的行业调查，认为维护合作伙伴关系是风险管理的的基础［37］。

3.3 数理模型法

在总结相关PPP模式文献基础之上，并且结合大量PPP模式实际运用案例，专家学者们通过将不同PPP公共事业项目影响风险分担的因素定量化，运用数学手段，建立多种分风险分担模型，确定各项目相关者应该分担的风险量，从而提高确定风险分担的准确性。

朱向东，肖翔以轨交项目为例，将项目风险主体分为项目所有者、项目公司和项目关联方，将风险按照单方承担和多方共担进行分类，在此基础上建立基于多方的风险完全由单方承担的博弈模型，并进一步扩展到多方博弈［38］。常雅楠，王松江将风险分担为自担和共担风险，采用了随机合作博弈模型确定政府和社会资本各方的风险分担比例［39］。李妍、王新宇根据PPP风险分担原则和目标，基于风险偏好理论构建了风险分担博弈模型，同时分析政府部门和社会资本风险偏好系数对风险分担纳什均衡结果的影响，进一步提出风险分担的最优原则［40］。在构建了风险分担模型的研究基础之上，王蕾进一步利用了网络层次分析法引入五类因素（项目属性、合作机制、风险属性、风险控制和损失承受）对合作博弈模型的解进行修正，并用某污水处理厂PPP项目进行应用示范［41］。邵江鲁等则从不完全信息视角，构建了讨价还价的博弈模型，并三点风险分担建议［42］。赖一飞等运用随机合作博弈Shapley值方法描述PPP项目中政府、专业公司、纯投资者的合作形式，以风险溢价最小化为原则描述三方共赢的最佳风险分担模型［43］。

刘红勇等针对PPP模式下建筑垃圾资源化处理项目风险，运用熵权法和模糊综合评价法构建PPP模式下建筑垃圾资源化处理项目风险分担模型，然后采用专家打分法，将模型进行实际运用，从而得到有效合理的风险分担方案［44］，在此研究基础之上，李寿国从行为导向、行为幅度、行为归化等3个方面对风险分担模型进行改进，并以西安市某地下综合管廊项目进行实证分析，论证了该改进模型的适用性和科学性［45］。有维宝等采用Delphi法对城轨PPP项目的关键风险按不同阶段进行有效识别，并建立基于参与方满意度的风险分担指标体系；其次，将灰色关联分析法和双基准法相结合，充分利用两者优势构建城轨PPP项目风险分担模型，采用层次分析与熵值法确定主客观权重，并借助Matlab软件，选出最适合的参与方作为风险分担的承担者；最后，采用青岛地铁3号线实际案例验证模型的合理性与有效性［30］。

李宗活、刘枚莲采用效用理论建立了政府和社会资本方融资风险分担的收益与成本效用函数，并认为谈判地位的不等与融资风险分担比例密切相关，以此构建了非对称地位下的风险分担模型，通过案例验证了模型的的可行性，并认为存在最佳风险分担比例，使得政府方成本最小，投资方收益最大［46］。类似的，王建斌等认为，政府和社会资本方在风险再分担比例上的确定，是由其在风险再分担中的地位决定的，所以作者基于效用理论构建了风险再分担模型，结合生活垃圾焚烧发电PPP项目案例，验证了模型的可行性［47］。

娄燕妮、董纪昌通过网络化的视角，建立了包括利益相关者与风险两条主线的交通PPP项目风险传染模型，该模型将利益相关者与风险对应后的风险类型之间的传染机制考虑进来，进一步提高了风险分担的准确性和可靠性［48］。王伟等结合实践案例，基于量化风险得出PPP项目的成本收益，并利用成本收益下的现值指数风险分配模型，分析风险分配不合理的基本原因，从而在实际风险分担时加以关注［49］。尹航、李远富采用视评价云厚度进行循环改进打分的方法，构建了一套风险评价指标体系，设计了一种基于云模型的风险分担方案决策方法，解决了传统方案决策方法中少数持正确观点专家意见被评价结论忽略的问题［50］。

综上所述，在风险分担方法研究上，有通过总结文献资料和专家调查等方法，确定风险分担责任；也有通过大量相对成功的PPP模式案例分析，针对不同领域（如医疗、交通、水利等）的PPP模式的创新点，来总结各个领域风险分担的模式；也有从博弈论、模糊层次理论、效用函数等理论，尽可能将风险分担比例定量化，以此建立风险分担模型。

4 总结

通过综述分析，发现目前国内外对于PPP项目风险识别研究尽管有很多，且从不同角度、方法、领域进行分析，但这些研究一般针对的是普通公共基础设施PPP项目，如水利工程、城市轨道项目、地下综合管廊项目等，很少涉及高铁项目、机场项目、港口项目等。高铁和机场项目相比一般项目涉及到的项目相关者队伍更庞大，技术更复杂，不确定性因素更多，所以今后对于风险识别的研究领域可以拓展到更为复杂的PPP模式项目，以此来加深对风险识别的研究。

对于风险分担原则的研究，基本已经成熟，专家学者也已基本达成统一认识，但是对于不同类型项目风险分担的研究和风险分担研究方法上还有待深入。

首先，风险分担的研究方法从最初的文献分析和专家调查，到后来的通过大量实践案例总结，再到如今的通过数理手段如博弈论或者定量建模，但是不可否认的是，定量建模虽然一定程度上可以准确得出风险分担的比例，但是其操作流程繁琐，影响因素过多，需要大量的前期调查准备工作，所以，怎样建立较为简便、易操作的风险分担模型是今后研究的一个方向。

其次，在风险分担研究中，讨论政府和社会资本之间的关系，很少有文献提到监管者的监管和公众参与问题。因为一方面PPP项目本身周期长，资金量大，监管者是必须全程跟踪的，另一方面，大多数PPP项目最终的服务对象是公众，所以有必要考虑监管者和公众等对风险分担的影响。

最后，在风险分担研究中，很少涉及到跨国案例的研究，在提倡“一带一路”的今天，涉及国际PPP工程的风险分担研究也应是一个热点。