公众参与视角下的乡村规划多元协同编制方法探究

吕静,靳云龙

（吉林建筑大学）

【Abstrac】 Rural planning is gradually transformed from the traditional and practical planning procedures to the "bottom-up" planning decisions with villagers as the main body. Take Changqing Village of Jiaohe City for example, this paper discusses the method and implementation decision of village planning in northeast China based on the participation of plural groups. Compared with the traditional village planning model, the process of rural planning and compilation involving plural groups reflects the development trend and demands of villages from different levels, such as the government level, regional level, main appeal level and technical level. On the premise of taking the villagers as the leading force and meeting the interest demands of all the subjects, a more practical planning scheme is formulated, and optimization strategies and implementation rules are proposed.

1 引言

乡村振兴是党的十九大报告中提出的重大发展战略，基本原则中指出应在战略实施过程中坚持农民主体地位，尊重农民的主观诉求。新版《城乡规划法》中对公民的参与做了明确要求，在进行规划前期调研、中期编制、后期管理实施中，公众参与是不可或缺的环节。公众的基本利益在人居环境建设中是尤为重要的[1]。在全面推进乡村振兴的时代背景下，农村的规划建设迎来了新的机遇和挑战。

2 研究背景

2.1 传统乡村现状特征

传统乡村大多以农业生产为主。农业的主、副产品加工没有形成完整健全的产业发展模式和链条，品种单一升值困难。农业服务体系不健全，科技、信息服务滞后，难以适应市场发展，整体综合经济实力不足，发展水平不高[2]。乡村人口持续向城市地区转移。人才的流失，使得村镇人口结构失衡，陷入低文化教育、高老龄化的困境[3]。

2.2 村庄规划局限性

传统村庄规划编制大多是以地方政府为核心的的“单边主导”编制模式，是一种“线性的伪参与”[4]。这个过程是单一的线性的编制流程，是以政府（或建设单位）和规划师为主导的“自上而下”的规划编制模式。缺乏村民参与的传统规划结论不切合实际，后期实施困难重重。

2.3 公众参与模式的引入

传统村庄规划具有局限性，而新的公众参与模式将多元主体引入，是表达多边利益诉求、商酌寻求利益平衡的新突破[5]。规划编制过程中的主体有各级政府、开发单位、设计单位、当地居民、项目规划编委会等，在规划过程中参与并表达各主体的利益诉求[6]。

3 长青村规划编制探索与实践

3.1 实证调研概况

3.1.1 村庄概况

长青村隶属蛟河市黄松甸镇，位于镇所在地南9.5㎞处平顶山下，邻近敦化市。村内共有171户计653人，村域面积150㎞2。主要产业以食用菌种植、加工和集散为主，产业发展态势较为积极。

3.1.2 调研情况

对长青村的村民开展了问卷调查和群众访谈（见图1）。本次在长青村各自然屯共填写调研问卷120份，有效问卷118份，有效率达98.3%。建立沟通联络渠道，与村民交流相关内容，力求改变以往“伪参与”式的规划流程。

3.2 公众参与过程实践

在各级政府的统筹安排下组建了长青村规划编制委员会。根据各主体特点确定编制方法及内容，以达到建设新村庄、实现多方共赢的目标。为了提高公众参与的质量，多次开展规划编制座谈会，归纳整理了多方意愿诉求并在规划编制完成后提出成果反馈（见表1）。

3.3 长青村规划实践及创新

3.3.1 整治为主，保留村庄原貌

采纳当地政府及村民意愿，开展以整治为主的乡村建设模式，统筹考虑村庄整体风貌、周边环境保护等要素，力求保持乡村特色风貌。注重农村文化的保护与延续，对规模较大的中心屯，以村庄建设和环境治理为重点。对规模人口较少的三队，以现状整治为主（图2）。

图1 村民意愿调查情况

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图2 建设布局规划图

3.3.2 实行“多规融合”的规划编制手法

规划规划过程中，除传统村庄规划图纸外同时编制了旅游发展规划、村庄整治规划等。以传统村庄规划作为支撑，以旅游发展规划的“四态”作为主题，以村庄整治规划的项目作为着力点，统筹协调发展，构建结构优化、功能完善、交通顺畅、环境优美、形象独特的乡村格局。

3.3.3 传承历史文化脉络，突出自然风貌

对长青村历史文化进行重点挖掘，充分利用村庄良好的自然条件，突出对“山、水、田、林、村”的特色风貌保护，推动村庄旅游发展。保持村庄的自然特色与人文景观，不破坏周边自然环境风貌，全面改善村容村貌。结合精品景点打造“点线”模式，为长青村乡村旅游建立完善的体系。

4 村庄规划编制的再思考

4.1 产业发展策略

制定相应的三产融合策略，转变农业发展方式，实现农业现代化。以农业作为基础，深度融合工业和服务业。挖掘区域资源，提出相对应的产业与空间布局策略。构建现代农业产业体系与乡村旅游开发体系。制定产业发展的原则与目标，作为策略制定的指引。

4.2 多元主体参与的层次与深度把握

协调多方主题利益诉求并进行问题汇总，体察村民感受，宣传、讲解村庄规划知识及相关政策，支撑规划编制。正确引导村委、村民，提高规划建设水平和意识，共同编制方案，支撑规划调整。将成果纳入村规民约，支撑规划实施。

4.3 技术标准和建设措施的完善

推进村庄规划技术标准的研究，根据村庄的差异性，制定适应其自身的技术措施和规范。制定设计控制导则，对村庄的建设指引、风貌控制、样式细部、审批流程等做具体要求。建立、修订和完善村规民约，促进地域经济发展，加强精神文明建设。

5 结语

通过对长青村的村庄规划实践与研究，进行了公众参与下的传统乡村规划模式探索。村庄规划编制过程中应因地制宜，着重挖掘地方产业特色和自然环境资源特色，归纳村民和地方政府意见，以原有主导产业为依托，以村庄整治为建设方法，以村域旅游建设为开发媒介，提出多头并进的发展思路，结合村庄自身特色加快三产融合，提升区域经济整体水平，真正实现乡村振兴。

以村民为主导，多方参与编制的成果更切合实际。在后期实施及管理的过程中更具可实施性。但是仅依靠多主体介入的办法并不能解决编制实践中面临的所有问题。要使公众参与的规划模式更加规范化、科学化，还需要对相关技术标准和建设措施作进一步的完善。