中国西南边疆深度贫困区独龙江乡农村公共产品供给现状

黎沫君 查禄慧 刀微

[摘 要]农村公共产品对全面建成小康社会有很大的促进作用，但目前我国农村公共产品供给仍然存在量少质低，结构失衡，与城市公共产品相差甚远等现象。且各区域公共产品供给存在明显差异，导致农村公共产品的供应低效或无效。西南少数民族地区独龙江乡农村公共产品供给现状也存在同样的问题，因此提出对于公共产品供给政府应继续发挥主导作用，政府职能应从原来的管理、统制转为服务和提供农村公共产品上来，实施有效的公共供给战略，满足社会公共需求;积极推进小城镇建设，提高农民文化素质和行为修养;加大农村基础设施建设，加快农村社会事业发展，改革农村公共产品供给方式，完善农村公共产品供给监督机制。

[关键词]独龙江乡;农村公共产品;供给现状

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

公共产品是指不论个人是否愿意购买，能使社会中所有成员都获益的物品，每个人对这种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少，即每个人的消费互不影响。农村公共产品是公共产品的重要组成部分，是指在农村地区，能够满足农民生产、生活共同需求的具有一定的非竞争性和非排他性的一系列产品及服务。主要包括：水利灌概、义务教育、医疗服务、公共卫生、社会保障等各方面，它与农村劳动生产率、农民生活水平息息相关，有利于农村经济稳步发展。农村公共产品对农村生活质量的提高至关重要，但目前中国农村公共产品供给量少质低，结构失衡，与城市公共产品相差甚远，尤其是东部沿海地区与西南少数民族地区。近年来，中国各地政府对如何促进农村公共产品高效供给方面日益重视。

中国云南省怒江州贡山县独龙江乡地处中国西南边境，经济基础极为薄弱，基础设施极度落后，社会事业发展非常滞后，生产和生活条件非常艰苦，至今仍然是全云南省乃至全中国最贫困的地区之一。其“三山夹二江”（碧罗雪山、高黎贡山、担当力卡山，怒江、独龙江）的独特地形以及高黎贡山山顶每年中半年时间被冰雪覆盖的气候导致了该地区交通不畅，使其成为一个封闭的地理单元。近年来，独龙江乡在党中央、国务院和中共云南省委、云南省人民政府的高度重视下，经济得到了较快发展。但是今天的独龙江还有些地方处于原始的生产方式和小农经济的生产模式下，经济社会发展仍然十分滞后，加强对独龙江乡公共产品与服务的供给尤为重要。本文通过对独龙江乡公共产品供给现状研究，分析供给过程中所面临的问题困难，并针对其问题提出相应有效供给的对策，也可为相关部门决策提供理论依据和参考。

1 农村公共产品介绍

1.1 分类

（1）根据农村公共产品的作用和功能，可将农村公共产品分为生产性农村公共产品和消费性公共产品。生产性农村公共产品是与农村生产过程有密切关系的公共产品，如水利、农业气象、农村基础设施等;而消费性公共产品是用于满足农民自身消费需要的公共产品，如交通、电力、生活设施、医疗卫生、基础教育等。

（2）根据消费过程中的不同性质，可将农村公共产品分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，应由政府免费提供，如农村信息系统、大江大河治理、农村环境保护等。准公共产品是指在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，如农村教育、水电力设施、道路建设、公共卫生等。

（3）按照农村公共产品受益范围的分类，可分为区域性公共产品和全国性公共产品。区域性农村公共产品的受益面仅限于本级行政范围内，容易实现成本内部化。全国性农村公共产品的正外部性较强，外溢程度高，很难将收益内部化。

1.2 特征

农村公共产品除具有公共产品的消费和生产间的非竞争性与非排他性外，还具有以下几个特征：

（1）存在不统一性，地域性强。中国是一个传统的农业大国，地区差异显著，经济文化发展水平差异，造成在农村公共产品供给过程中存在着不统一性，地域特征十分明显。如东部沿海地区对农村公共产品的需求已转向医疗、娱乐等更高层次，而中西部落后地区对满足基本生产生活的农村公共产品仍有较大的需求。

（2）需求动态性、递增性、层次性强。中国各乡镇区域经济社会发展程度不同，农民生活和收入水平不同，对公共产品的需求层次也不一样，有高中低各个层次的需求，且需求总量会渐渐增加，品种越来越繁多。

（3）具有高度分散性。中国农村地广人稀，要实现共同富裕，其最终决定于提供公共产品方面应是全方位覆盖，这导致农村公共产品涉及面广、内容多、高度分散的特征。

1.3 作用

（1）农村公共产品供给有利于促进农业发展。在城乡发展，构建社会主义新农村的背景下，有效的农村公共产品供给可以促进本地区农村农业的可持续发展。农村道路、农村电网、基础教育、农业知识培训教育等农村公共产品的完善直接带动农业发展，有利于提高农业生产效率，促进农业的发展。

（2）农村公共产品供给有利于促进农村经济、政治、文化教育现代化的进程。我国在“十一五”规划中，提出了要加强基础设施建设和大力发展农村公共事业建设，即是要加大对农村公共产品投入的力度。有效供给完善的农村公共产品，有利于农民政治意识的觉醒，有利于农村文化教育事业发展，是农业生产持续健康发展的前提条件，也是促进农村经济、政治、文化教育现代化的有效手段。

（3）农村公共产品供给有利于加快社会主义新农村建设步伐。2005年10月，中国共产党十六届五中全会提出社会主义新农村建设要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求。而社会主义新农村建设的关键是加大财政收入对农村公共产品的投入，如基础教育、卫生医疗、基础设施建设、社会保障和福利等方面，建设经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的新农村，为全面建设农村的小康社会创造条件。

（4）农村公共产品供给有利于我国社会发展持续协调稳定。目前，中国虽在经济发展水平取得了卓越的成就，但在社會发展方面却存在很多问题。而社会问题大部分出在农村，如“二元体制”严重阻碍了农村经济社会的发展，阻隔了城乡和谐。增加农村公共产品有效供给可促进农村社会各项事业的发展，提高农民自身素质，缩小城乡差距，促进我国经济社会持续健康和谐发展。

（5）农村公共产品供给有利于全面建成和谐社会和小康社会进程。中国共产党十八大提出了2020年全面建成更高水平的城镇居民与农村农民的小康社会。农村公共产品合理有效高水平的供给是农村建成小康社会的必然要求，加强城乡互动互促，实现城乡公共产品一体化，改变农村长期在各方面处于弱势地位的局面，共同建成小康社会。

2 独龙江乡农村公共产品供给现状

2.1 基础设施建设

1971年，建设独龙江乡的第一座电站——独龙江水电站，但仅能对当时的乡政府机关供电。1990年——1999年相继建成8座超小型电站，通过400伏线路向附近村落供电，小范围解决村民用电问题;同年，也开通了从贡山县城到独龙江的公路，结束了我国最后一个少数民族地区不通公路的历史。2000年起，在独龙江乡6个村委会所在地相继安装电视地面卫星接转站，并配置了电视机。2004年独龙江乡第一次开通移动通信，至2007年末，独龙江乡开通了电话，缩短了独龙江与外界的距离。2006年底，原来连接独龙江乡各村的人马驿道相继被公路完全取代;装机640 kW的孔目电站建成投产发电。2010-2014年，完成通村硬化道路60 km、人马吊桥11座、三级客运站1个;新建电站1座、农村电网112 km;全乡电话用户1650户、户均1.5台。独龙族群众看上了电视，用上了电脑、手机;全乡有一个乡级卫生院、6个村级卫生室，有乡级医生9名、乡村医生12人。2014年4月独龙江公路高黎贡山独龙江隧道安全顺利贯通，年末，独龙江乡全乡公路里程达150 km。2015年4月，昆明医科大学第一附属医院对口帮扶独龙江乡卫生院，签署了“昆明医科大学第一附属医院联盟医院”协议，将优先免费接收独龙江乡卫生院进修学习的医务人员，不能在独龙江乡卫生院诊治的患者，可直接转诊至昆明医科大学第一附属医院。2015年11月，独龙江公路全线建成通车，路线全长79.982 km，其中隧道6680 m，彻底结束了独龙江乡半年大雪封山的历史;2016年11月，独龙江江上架起3座汽车吊桥，迪政当村进入西藏的公路已经完成路基工程18 km。

2.2 教育设施建设

1952年3月，独龙江乡兴办第一所小学——巴坡小学。1969年在孔目（今孔当）小学开设了附设初中班，即后来的独龙江中学，也称为贡山县第四中学。2006年，孔当村成立了独龙江乡最大的也是唯一的九年一贯制学校。直至2015年，全乡有1所九年一贯制学校、5所村小学、62名教师、730名在校生;教育用房建筑面积为8500 m2，较2009年末增加6000多m2;小学生入学率、巩固率、升学率皆达100%。

2.3 经济发展现状

农民收入主要以种植业和养殖业为主，除传统以玉米种植为主外，特色种植业有草果、花椒、核桃、药材、董棕;特色养殖有独龙牛、生猪、独龙鸡及中蜂等。但目前只有草果具有一定的特色产业发展基础，其他种养业要稳定下来，形成特色产业还有很长的路要走。

2003年，全乡农村经济总收入314万元，人均经济纯收入533元，粮食总产量82.3万kg，人均有粮214 kg（含杂粮、饲料粮等）。2008年，全乡农村经济总收入432万元，农民人均纯收入805元，农民收入以种植业、林业、畜牧业等为主。2009年，全乡经济总收入493万元，农民人均纯收入916元。多数群众吃粮基本靠退耕还林补助粮，花钱靠农村低保。2010年开始，云南省实施独龙江整乡推进、独龙族整族帮扶计划，至2013年，完成粮食总产量963.85 t（不含退耕还林补助粮），全乡经济总收入1105万元，全乡经济纯收入861万元，独龙江特有的生物产业、旅游产业初具规模。农村居民人均纯收入1012元。至2014年11月，全乡种植草果4万多亩、花椒8700多亩、核桃5000多亩、重楼1400多亩，建成独龙鸡保护和扩繁基地1個、草果烘干厂1个，全乡农村经济总收入达1245万元，农民人均纯收入2525元。至2014年末，独龙族群众不再仅从事农业生产，开始走向其他产业。

2.4 公共产品供给与经济发展间的联系

随着政府的关注与重视，独龙江乡公共产品得到了长期供给，虽受到各种客观自然条件（地形、节气）、政府经济条件等的影响，公共产品供给缓慢，难以达到群众需求，但独龙江地区生活、经济却有了翻天覆地的变化。各村间及独龙江乡与县城间交通、通信、电力等基础设施改善后，结束了其与世隔绝的封闭状态，之后其教育设施、产业发展设施、社会事业设施等的发展建设均得到很大的提高，群众生活、医疗等得到保障，经济发展方式逐渐趋于多元化，由原先的农业生产转向特色种植业、特色养殖业、旅游业等。

3 独龙江乡农村公共产品供给不足的原因

3.1 资金过多集中于基础设施建设，供给结构失衡，供给效率低下

长期以来，中国对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理的体制十分落后，导致农村公共产品的供应主体缺失，农村公共产品的供应质量低下，农村公共产品供应出现结构性失衡。

截至2013年底，安居温饱工程为16024.13万元，基础设施工程为77250万元，产业发展工程为3922万元，社会事业工程为2349万元，素质提高工程为413万元，环境保护与建设工程为437.6万元。基础设施建设工程一项工程资金所占比重为76.95%，所占比重过大，但基础工程建设并不能直接带动独龙江乡经济发展。要直接或从根本上解决独龙江乡发展问题，社会事业工程以及素质提高工程建设尤为重要，但这两项工程所有资金所占比重却不足3%，严重制约了其人民素质的提高与社会事业的发展，以至于该地区经济发展缓慢，群众脱贫致富效果缓慢。

3.2 政府转型期农村公共产品的供给不足

根据农村公共产品理论，满足社会公共需要的农村公共产品只能由政府来提供，社会公共产品的主体也只能是政府。随着独龙江乡经济社会快速发展，市场经济体制基本确立，公共产品需求不断增加，但因独龙江地区独特的环境条件及政府职能和运行机制转变相对滞后，政府提供的社会公共产品供给不能满足社会公共需求，尤其是不能满足农村社会公共需求。地方政府必须迅速、有效地增强社会管理职能，提供丰富的社会公共产品，致力于创造较好的区域经济环境，才能满足人民群众不断增长的社会公共需求。

教育事业资金投入过少，基础设施缺乏。2015年云南省农村小学校舍建设的平均比例为70%，而独龙江地区三类贫困村小学校舍建设比例只有50%，也就是说，独龙江地区仅有一半的三类贫困村具有小学校舍，二类和一类的比例更低，而村小学校舍建设严重不足，在很大程度上必然影响该地区学生的入学率和受教育率。

3.3 现有财政为农村公共产品提供的支持不足

长期以来，西南少数民族地区的传统财政支农支出仅包括农业事业性支出、专项农业支出及基础设施建设专项资金。西南少数民族地区的公共产品供给工作是围绕农村基础设施建设进行的，因此，这是政府帮助农民改善生活条件的一种措施。农村公共文化、体育设施在该地区发展规划以及农村居民点的规划中都没有得到足够的重视，导致该地区的文化、体育公共设施缺乏，没有随着我省农村经济的发展和农村居民日益增长的精神文化需求而相应地增加。由此看来，政府对农村公共事物管理是“缺位”的。

对农村公共基础设施建设薄弱。最初，农村电力一直属于集体资产，自己投资自己建设，特别是改革开放以来，部分富裕农村为了满足用电需求，自行完善了电网。但1998年实行电网改造，供电设施全部被供电部门无偿收归国有，只有在这样的苛刻条件下农民才有资格享受同网同价，而集体经济却因此背负上债务。

3.4 独龙江乡地区自我发展能力严重不足

独龙江地区的农业在国民经济中占有相对重要的地位。随着农村经济的发展，第一产业份额在不断下降，但在独龙江地区，农业仍然是农村发展的重点，尤其是特色农业和绿色农业，仍然是农民脱贫致富的重要途径之一。独龙江乡总土地面积299.1亩，耕地面积3045亩，人均仅0.77亩，在联合国规定的人均耕地面积0.8亩以下，可用于耕地的面积极度缺乏，土地资源利用率极低;且因为交通等基础设施的落后，无法长时间储藏的农产品因无法运出或者销售而浪费，农产品商品化率极低，可用于积累发展的资金欠缺。农村要靠自身积累来快速发展经济则显得力不从心，必须依靠政府提供充足的农村公共产品。独龙江地区农村要实现跨越式发展所面临的基本问题是自我发展能力严重不足。

4 独龙江乡农村公共产品供给缺乏的解决策略

4.1 完善转移支付制度，减少农村公共产品供给差异

完善我国现有的转移支付制度，规范转移支付程序，提高中央转移支付资金总量和规模，根据一定标准对不同地区进行均等化转移支付，加大对农业税依赖程度高的转移支付额度，平衡各地区之间的财政收支，缓解基层政府财政困难，把农村公共产品供给重点转向农村和欠发达地区。通过项目专项资金建设一些大的基础设施，提高农村公共产品供给水平。

有限度的财政收入，要求我们必须把“好钢用在刀刃上”，在农村公共产品供给中要“有所为，有所不为”，各级财政首先支持农村公共产品，对于一些有市场选择空间的公共产品或接近私人产品的公共产品（如农村合作医疗），可以以财政辅助方式引入市场竞争机制，力求达到“事半功倍”的效果。

财政资金缺乏制度的约束，会造成投资无序，重复投资浪费国家财力，有的农村公共产品投资多必然会挤占其他公共产品资金紧张甚至短缺，有的地方多吃多占，有的地方就看着别人吃肉自己只能喝汤，因此完善我国财政资金投资调研、审核和审批制度，由客观实际代替个人主观意志决定投资动向，提高财政资金的使用效率。积极发现供给中存在的问题，从投资调研、审核、批准、拨款、使用反馈，都有严格、规范的制度在约束。实行农村公共产品投资事务公开、使用资金财务公开，时时刻刻接受政府内外监督。

4.2 政府继续发挥其主导作用

虽然农村公共产品供给主体存在着多元化发展的可能和趋势，但是政府为农村提供优质高效的公共产品的主体供给者是不變的，在农村公共产品供给中仍起主导作用，为农村提供农业发展、农村经济繁荣和农民生活等公共产品。

公共产品由政府提供是最合理的也是最适合独龙江少数民族地区现在国情的。其一，政府本身具有的社会责任，政府就是为社会提供公共产品而存在的一种组织，政府是为人民谋福利的，政府的权力来源于公民，因此政府应当采取各种措施公平公正地满足公民的需求;其二，由于公共产品的性质存在“搭便车”行为，由私人或企业提供，造成公共产品投资不足，满足不了社会对公共产品需求，造成“市场失灵”;其三，受客观条件如地形地势地貌、气候、资源及生产价格等和我国长期以来形成的“城乡二元结构”方面因素的影响，农业长期处在弱势地位，在市场体制下凸显出来，政府投入成为“三农”发展的客观要求。

4.3 理顺我国财政体制，使基层政府事权与财权相协调

改革公共财政体制，扭转独龙江少数民族地区农村公共产品直接供给者县乡财政困难的局面。明确财政职能，完善各级税收体系;完善与实现城乡农村公共产品供给均等化目标相适应的分税制财政体制，改变乡镇财政困境。

大力发展县乡经济，培植财政新税源，支持特色地方产业，增加县乡财政收入，增加农村公共产品供给保障的基础;优化财政支出结构，改革县乡财政支出决策和执行过程，提高农业支出占财政支出比重;扶持对农业带动力强的农业产业化龙头企业做大做强，避免直接干预企业生产经营，减少行政管理收费，为龙头企业创建优质的生产经营环境;加大财政对交通、农业等有利于社会发展的重点基础设施投资力度;平衡各地区之间的财政收支，缓解基层政府财政困难，把农村公共产品供给重点转向农村和欠发达地区。

4.4 积极推进小城镇建设和提高农民行为修养素质

西南少数民族地区农民地广人稀的特点对政府供给农村公共产品均衡带来了许多困难，偏远地区的农民很难享受到政府提供的各种高质量的农村公共产品，因此，在农村推进小城镇建设，聚集较多的人气，降低供给成本，提高利用效率。

从建设新农村建设和全面建成小康社会出发，加强农村科学文化和思想道德教育，坚持不懈，采取多种方式灵活多样地举办各种教育活动和培训，充分利用社会舆论和大众媒体进行宣传，在西南少数民族地区农村树立道德典型人物;制定乡村民约规范，并采取有效途径规范村民的行为，多种渠道提高农村人民群众行为修养素质。

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[收稿日期]2018-12-28

[基金项目]本文受云南省研发经费投入补助项目（编号：2016YB462，2017YB236）资助，云南省重点学科野生动植物保护与利用（编号：XKZ200904）及云南省林学一流学科建设项目（编号：51600625）支持。

[作者简介]黎沫君（1985—），女，云南勐海人，助理館员，研究方向：文物与博物馆。