土地财政的成因及风险分析

谢舒舒

摘要：不少_--四线城市土地出让金破百亿，不仅由于这些城市发展前景好，也从侧面反映出地方政府对土地的过度消费。目前，地方政府的土地财政收入占到总财政收入的很大比例，形成了地方政府对土地财政的依赖。地方政府追求财政最大化、利益集团、官员考核制度、路径依赖都是引起土地财政的成因，同时，过度依赖土地财政将会带来房价升高、地方政府债务危机等风险。因此，需要通过建立土地专项债券、改革官员考核制度和税收制度来改善这些问题。

关键词：土地财政 成因 风险分析

一、引言与文献综述

土地出让金超过百亿的城市出现了不少三四线城市的身影，三四线城市成为土地出让金大户是否会引起高房价向三四线城市的转移？这些三四线城市巨额的土地出让金收入是否引起地方政府对土地财政收入的过度依赖？房价增长速度的放缓是否会影响到地方政府利益，进而影响到地区经济发展？这些都是值得思考的问题。

关于土地财政收入的定义，平新乔等（2016）指出，是政府通过出让、抵押国有土地使用权等方式处置土地所得到的全部收入，是政府预算外收入的主要来源，这是“狭义的土地财政收入”。黄国龙（2013）则提出“广义的土地财政收入”，还包括发展建筑业和房地产业等带来的税费收入以及地方财政收入的增加。

对于土地财政收入带来的正面和负面影响，郑思齐（2014）的实证分析表明，土地价格上涨可以放松地方政府的预算约束，带动基础设施投资规模扩大，而投资规模扩大进一步正反馈到土地资本化中，但这样的融资方式引起了融资外部性，带动了房价上涨，使地方经济受房地产价格波动影响较大。王媛（2016）基于2003-2008年地级市数据分析表明，发展禀赋较差的城市，通过低价引资的土地出让方式，可以带来当地土地使用效率的提高和显著产业增长效应。

对于地方财政对土地财政依赖的原因，王晓阳（2007）认为对于大多数经济发展状况不佳的地区，地方政府财力不足，故官僚机构倾向于运用行政权力和国有产权资源为本部门创收，筹措发展用资金。白彦峰（2013）认为在分税制改革最初几年，土地出让金稳中有降，但随着中央政府一系列土地政策出台，土地出让的合约自由受到妨碍，以“负地价”出让土地获取当期收入和预算。

综上所述，自土地出让金制度出台后，土地财政收入成为了地方政府的重要财政收入来源，利用土地创收成为增加财政收入的主要手段。土地财政可以带来促进基础设施建设、地方经济发展，带来明显的产出效应。但是，土地资源有限，地方财政尤其是经济发展前景较差的地区对土地财政收入的过度依赖，相当于对土地的过度消费，随之而来的房地产价格上涨，将会使得本地区内消费能力下降，影响经济增长水平。

二、土地财政收入成为重要来源的原因分析

1.地方政府追求财政收入最大化

假定地方政府的基础是满足个人财富需求的理性人，而并不是自然而然促进经济发展和为全民服务的实体。地方政府在实行其政府职能时，财政收入是支持其建设基础设施、支持本地优势产业、对低收入人群进行收入再分配等各种行政职能的经济基础，故地方政府倾向于追求地方财政收入的最大化。

地方财政收入包括转移支付、非税收入、地方税收入和共享税收入。自1994年以来，我国将税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。中央税和中央地方共享税大多收入来源稳定，数额较大，而地方税则税源分散、税收不确定。增值税在地方财政收入中的主体地位下降，地方政府“财权”和“事权”的不匹配，地方财政收入小于支出，转移支付不能弥补其财政预算赤字，引发多数地方政府债务规模较大，财政收入小于财政支出。

土地财政收入在地方政府财政收入中占到主体地位，且地方政府对土地供给垄断，故地方政府为追求财政收入最大化或财政赤字最小化，将会增加地方土地供给，从而增加土地出让金收入。地方政府还可以征收房产税、土地增值税、房地产企业缴纳的所得税和营业税等各种与房地产有关的税目，出让土地使用权不止带来土地出让金对地方财政收入的貢献，也带来了税收的增加。

故地方政府追求财政收入最大化的行为将会带来地区土地供给的增加，土地出让金收入的增加。

2.利益集团对地方政府行为的影响

自1988年房地产市场实施市场化改革后，房地产行业成为了暴力行业，其利润水平明显高于其他行业，2009年胡润百富豪榜中，财产超过一百亿的65人中有一半以上主业为房地产开发。房地产行业利润率高的背后是无数普通民众的买单，房价收入比明显高于世界公认的平均水平，尤其是一线城市和部分二线城市。

在房地产价格上涨的这一过程中，少数人包括房地产商、炒房者等受益，但对于大多数有刚需的买房者却需要付出减少消费、增加购房储蓄的代价。房地产发展还需要金融体系的支持，银行等金融机构放出贷款，支持房地产企业向地方政府购买土地使用权，修建房屋。近年来，金融机构的贷款对象更多倾向于高利润的房地产行业，使得金融机构坏账率降低，利润增加。高房价更是引发了拆迁和征地过程中财富的再分配。

这些受益的少数人成为了房地产利益集团，且其受益人数少，而为之买单的人数多，故为分配性联盟。分配性联盟即为利益集中，规模较小的利益集团，这些利益集团尽最大努力获取社会财富以满足自身利益，并不为整个社会的利益考虑。

房地产分配性联盟为获取社会财富，则需要发展房地产行业以获取利润、增加收入，房地产行业的发展离不开地方政府土地供给的增加。房地产企业在当地发展房地产，不仅带来土地出让金的增加，还会带来高额的税收增加，以及GDP的增长，房地产分配性联盟通过“捐税”这一行为影响地方政府对其利益集团的政策偏袒。中央政府宏观调控政策如果不利于房地产分配性联盟，地方政府往往会偏向于对其不执行或者“软执行”。

3.地方政府官员考核制度的影响

假定政府官员是理性人，不仅追求其个人财富的最大化，同时也追求个人政治权利的最大化。中央政府对地方政府官员的升迁以及绩效激励具有绝对的决定权，其对地方政府的考核主要采用相对绩效评估法。地方政府官员为了其政治权利进一步扩大，倾向于在绩效评估中获胜。绩效评估主要是GDP增长率、地方财政收入等经济指标，故政府官员要在每一轮的晋升考核中获胜，需要运用各种手段促进当地经济的短期增长。

促进经济的长期增长只有技术进步和要素投入增加，短期的经济增加则通过增加要素供给和引进投资实现。增加土地供给可以同时实现要素供给增加和引进投资，进而促进当地经济的短期增长。同时增加土地供给可以带来政府财政收入增加，财政收入预算的增加有助于地方政府进一步增加投资，发展当地基础设施，对低收入者转移支付进而拉动消费。消费和投资的增加有利于短期经济增长，基础设施建设有利于经济的长期增长和短期内就业岗位的增加。

故政府官员在目前以经济指标为主的考核晋升体系中，经济的短期增长成为地方政府官员的共同追求，而土地供给增加不仅带来的土地财政收入的增加，还可以进一步促进地区经济的短期增长，使得政府官员在绩效评估中获胜，进一步扩大其政治权利。

4.路径依赖

“以地生财，以财养地”是目前地方政府“经营”城市的主要模式。目前，预算内财政收入的传统模式无法为政府提供充足持续的资金支持城市基础设施建设，“土地融资”成为多数地方政府的主要资金来源。一方面，居住用地价格的上涨使得土地出让金的增加和土地抵押融资的增加，进而给地方政府带来充足持续的资金来源支持城市基础设施建设。另一方面，城市基础设施建设能够有效资本化到居住地价格中，基础设施建设越完善，居住地价格越高。当期基础设施建设的资本化效应越高，下一期地方政府會更多地采用“土地融资”的方式进行基础设施建设。

这种土地出让与基础设施建设之间的互动机制，是目前中国特有的财政体制和土地制度的产物，是中国城市发展的路径。虽然“土地融资”有效的加快了基础设施建设的进程，加快了城市化的进程，但是可能带来土地泡沫，推高房价，使得消费升级难以实现。同时土地供给有限，这种“以地生财，以财养地”并不是可持续发展的，逐渐升高的地价和房价也会形成挤出效应，不利于实体经济中其他产业的发展。

地方政府发展模式为增加土地供给以增加财政收入促进基础设施建设，且土地财政收入为主要收入来源，从而形成了路径依赖，使土地财政收入进一步增加。

三、土地财政依赖的风险分析

1.土地财政收入不可持续性

目前，地方政府由于上述各种原因，倾向于增加土地供给。但城市土地面积有限，且城市规划中用于创收的土地供给有限，地方政府通过拆迁、征地、修改城市土地规划等途径扩大土地供给，引起了土地城市化快于人口城市化。一味以土地财政来增加的地方财政收入具有不可持续性。当期用于创收的土地供给消耗过多，将使下届地方政府的土地供给相对减少，以此类推，土地财政体制终将遭受破坏，从而给过度依赖土地财政的地方政府以冲击。

2.房价推高产生挤出效应

“以地生财，以财养地”是目前许多城市的发展路径，但这一过程催生了房价的高涨。房价的高涨扩大了贫富差距，按劳分配的收入分配功能弱化。同时，房价上涨带来挤出效应，引起金融资源配置不均，商业银行等贷款机构和投资机构倾向于将金融资源配置到房地产行业。房地产行业的高利润率将社会闲置资金大量引入房地产市场，这使得实体经济中其他行业的投资减少，非房地产行业的企业通过固定资产投资拉高企业的利润率。这都不利于其他行业的发展，容易引发全民“炒房热”。地方财政收入从长期来看，应该依赖于当地实体经济的发展，而不只是房地产的发展。

3.政府的债务风险

在2008年金融危机后，政府出台四万亿经济刺激计划，其中，地方政府需要承担一半以上。借此，地方政府成立了以政府信用为保证的融资平台公司，利用储备土地为抵押进行借贷，地方政府债务急剧扩张。地方政府负有偿还义务和担保义务的债务中，以土地出让金担保和偿还的债务比率较高。因此，地方政府不止在消耗目前已有的土地供给，还使用未来的土地供给获得的收益进行抵押，用来实现当期财政收入的最大化，解决流动性危机，导致地方政府债务激增。而地方政府的借贷资金来源主要是商业银行，一旦地方政府发生债务危机，将有可能进一步引发银行系统的危机。

四、结论与建议

第一，改革目前的官员考核制度，不以单一的短期的经济指标为考核标准。地方政府不止发挥宏观调控、促进经济增长的功能，更应该关心民生、加强社会管理和公共服务的职能。故官员考核制度更应该考虑地区的收入平等状况、公共服务能力以及长期经济发展能力。

第二，推进土地流转市场的建立。不以地方政府为征地的唯一买方和开发商买地的唯一卖方，打破地方政府对土地的垄断，将土地作为流转要素投入到市场中，尤其是推动农村集体土地的流转，受益方为农村集体土地所有者，将土地收益与市场看齐，而不是接受带有强制性质的征地补偿款。

第三，规范地方政府制定城市规划和修改城市规划的权限，尤其是对于土地规划，应当严格执行，建立完善的规划修改机制，降低地方政府为增加土地供给而修改土地规划的随意性。