基于资历框架与学分银行理念的1+X证书制度建设探究

季欣

（国家开放大学，北京 100039）

中国已经建立了世界规模最大的职业教育体系，每年职业院校毕业生高达一千余万人，这支力量已经成为新时代国家新增劳动力的主体部分。但是，总体看，其技术技能的专业化水准尤其是复合型程度还比较低，不能够适应国家供给侧结构性改革和现代化建设的急迫需要，成为扯国家人力资源发展后腿的一个重大难题。

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），提出的一项核心政策是“启动1+X证书制度试点工作”，这是改革开放以来，我国职业教育领域最具全局性重大意义的制度创新之一。文件同时强调，“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”，“加快推进职业教育国家‘学分银行’建设”。为落实国务院决定，2019年4月，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的通知（以下简称“1+X 试点方案”），基于“推进‘1’和‘X’的有机衔接”的战略目标，再次强调“探索建设职业教育国家‘学分银行’，构建国家资历框架”。这就清楚地揭示了资历框架、学分银行、1+X证书三项制度间具有的密切的关联性。1+X证书制度的建设和实施需要以资历框架及学分银行制度作为有力的支撑。同时，这对于制定与完善国家资历框架及学分银行制度又具有倒逼和牵动的意义。将三项制度联动建设的最佳形式，是基于资历框架与学分银行理念建设1+X证书制度。由此可以形成强大的政策合力，为加快形成四通八达的终身学习“立交桥”，构建现代职业教育体系，包括办好应用类继续教育，培养大批国家急需的应用型、复合型、技术技能型人才，建设人力资源强国作出十分重大的贡献。

1 资历框架、学分银行、1+X证书三项制度内涵及其相互联系

1.1 资历框架

资历框架（Qualifications Framework，QF）是由等级和对等级所应该具备的知识、技能和能力的描述所组成的，对各类资历进行统一分级和管理的架构设计，本质上是一个基于标准的制度体系[1]。它通过建立一个可供参照的标尺，以其为基准，支持各级各类资历间无障碍沟通与转换。

资历框架由于具有基准参照这一核心价值，使其呈现多种独特功能，例如，遵循职业成长发展的逻辑规律，构建一个从初学者到专门技术人才的能力和资历阶梯[2]；为各行各业制定职业标准、教学标准、课程标准等提供依据[3]；国家将它作为标杆，评估各类课程和学习资源质量，从而向社会公布有质量保证的资历名册[4]；推动广大教育机构依据资历框架进行接受认证，进行比对，实现各级各类学习成果的转换；促进本国教育体系与国际标准对接，积极融入教育全球化进程[5]。

1.2 学分银行

学分银行是一种新型学习激励制度与教育管理制度，它借鉴与模拟银行的功能和特点，以学分为计量单位，按照共同的标准，对学习者的各类学习成果进行统一的认证与核算，使其在各个阶段通过各种途径获得的学分得到积累或转换。当被认定的学分积累达到规定数额时，可以据此作为获取学历证书、职业资格证书或培训证书的凭证。

从上述定义可以看到，学分银行核心功能是推动各级各类教育之间的衔接。但是，我国教育及培训管理体系条块分割，存在体制机制障碍。这就需要建立统一并具高度公信力的国家标准体系，使各类教育机构以其为基准参照，校对、修正自身的课程和证书体系，逐渐走向具有质量和精准性的相互融通。这个标准体系的最佳选择就是资历框架。

一旦以资历框架为基础形成学分银行和服务于人力资源发展的共同目标，两者必然互相匹配和不可分割，导致在操作层面紧密结合、互动而行。例如，学分银行标准学分会依据资历框架学分进行计算；学分银行存储的学习成果会依据资历框架等级而有序码放；学分银行认证标准会依据资历框架开发；学分银行学习成果转换规则会依据资历框架认证标准制定；广大学习者按照转换规则，将有序码放的各类学习成果通过认证，转换为可用学分，兑换相关学历课程学分或非学历证书。

由此可见，资历框架是建立学分银行的基础；学分银行是资历框架落地应用的平台[5]。实践将证明，两者形成合力，才能最大程度发挥支撑终身学习“立交桥”的重要作用。

1.3 1+X证书制度

1+X证书制度中的“1”是指学历证书，“X”是指一个或者若干个不同类型职业技能等级证书。1与X中间的“+”则表明要将两种证书体系相互对接，即具有“书证融通”的特定含义。1+X证书制度涉及两类重要参与方，第一类是实施“1”的院校，包括职业院校、应用型本科高校以及开放大学。第二类是实施“X”的职业教育培训评价组织（以下简称“培训评价组织”）。培训评价组织由国家按规定程序以社会化机制公开招募并择优遴选，是职业技能等级证书及标准的建设主体，对证书质量、声誉负总责，主要职责包括标准开发、教材和学习资源开发、考核站点建设、考核颁证等，并协助试点院校实施证书培训。

长期以来，我国职业教育领域存在着用人目标与培养目标相分离、职业资格证书与学历教育证书相脱节的突出问题，致使不少职业院校、包括应用型本科高校的毕业生走上工作岗位后再培养的周期很长、成本很高。建立1+X证书制度，对于解决上述难题具有釜底抽薪的功效。建好1+X证书制度，关键是实现“1”与“X”的融通，然而，没有资历框架与学分银行的支持，特别是缺少资历框架这个中间基准，这个“融通”则难以实现。因此，资历框架、学分银行、1+X证书三项制度间互为支持、缺一不可。一旦破除体制机制障碍，将三项制度整体建设与实施，就可以打好政策“组合拳”。

2 充分利用资历框架与学分银行已有成果服务1+X证书制度建设

在我国，建立资历框架与学分银行虽然是一项全新的事业。但是，该领域研究与实践并非零基础。国家开放大学自2012年起，按照教育部的部署推进“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”的开创性课题研究。项目团队借鉴国际资历框架主流模式进行本土化探究，提出了以学习成果框架（即资历框架）为引领的国家学分银行制度模式和“框架+标准”的技术路径，并开展了一系列验证性试点。到目前，已经形成一系列可操作、可落地，能为1+X证书制度直接所用的基础成果。包括：10层级的学习成果框架（资历框架）；涵盖邮政、煤炭、信息安全等全国10多个行业的500多个认证单元；由30所高校、多个部委、行业等各类机构组成的学习成果互认联盟；含70个学习成果认证分中心（认证点）、覆盖了31个省市地区、20个行业，遍布城乡的学习成果认证服务体系；可以支撑亿万级用户开户、积累、转换业务的学分银行信息系统；基于学分银行理念研发的慕课平台——学银在线。

在国家层面尚未建立资历框架与学分银行而1+X证书制度建设又不能等待的当前阶段，如果缺乏长远意识，三项制度各做各的，最终将导致相互脱节，做成多张皮，将来于事无补。而前述诸多基础成果为推进资历框架、学分银行与1+X证书制度联动建设提供了绝佳机会。相比资历框架与学分银行，我国1+X证书制度建设刚刚起步，因此，可以充分利用前两项制度已有成果，主动为1+X证书制度提供服务，并以此为主线，逐步找到三项制度间的契合点。具体采取以下举措。

2.1 要利用资历框架分级分类管理1+X证书

资历框架可以为1+X证书体系的学历和职业技能等级证书分别提供登记与分级管理服务，形成资历名册，向社会发布，还可以将学历证书与职业技能等级证书同级等值码放，有利于促进社会平等看待学术型人才与技术技能及应用型人才，特别是为其提供同等待遇提供参照标准。

2.2 要利用认证单元构建1+X证书基准标准

按照“职教20条”与“1+X试点方案”要求，培训评价组织依据国家职业标准研制职业技能等级标准，院校根据职业技能等级标准和专业教学标准，将证书培训内容有机融入人才培养方案。但是国家政策文件并没有对多种标准间怎样对接作出具体指导，突出问题是1与X之间始终缺乏一个双方共同遵循的基准标准。为了实现1与X的融通。笔者提出“认证单元”的概念，并建议将认证单元作为1与X共同参照的基准标准，从而恰到好处地支持两者的融通。1+X证书制度中相关标准间的关系见图1。

图1 1+X证书制度相关标准间的关系

在图1中，认证单元由学分银行组织专家依据职业技能等级标准研制，培训评价组织依据认证单元研制X证书体系，院校依据认证单元研制学历证书中的X证书课程，这样，1与X通过认证单元实现融通。认证单元作为资历框架的核心要素与学分银行运行的中央枢纽，对1+X证书制度具有重要价值。其内涵、价值和原理，可以参阅笔者发表的《认证单元：资历框架建设的基础工程》一文[6]。

2.3 要利用学习成果互认联盟促进1+X证书制度参与方实现书证融通

学分银行可以组织1+X证书制度相关机构加入学习成果互认联盟。在联盟中，培训评价组织和院校经过研制标准、建设专业课程、协商转换方案、签订转换协议等步骤，就可以实现书证融通。

2.4 要利用学习成果认证服务体系为1+X证书学习者提供服务

可以利用学分银行遍布于城乡的学习成果认证分中心（认证点），或通过在院校、培训评价组织新设分中心（认证点），大规模开展面向学生开展认证、积累与转换业务。

2.5 要利用学分银行信息系统为1+X证书制度提供信息化管理服务

学分银行信息系统将与职业技能等级证书信息管理服务平台互联互通。由此可以为1+X证书制度服务的对象批量、快速建立职业教育个人学习账号，存储其学习成果，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。同时，凭借大数据精准分析把握1+X证书制度学习者的状态与需求，为政府决策提供依据。

2.6 要利用学银在线为1+X证书学习者提供一站式服务

在“互联网+”时代，1+X证书开发机构将会把大量在线课程推送到互联网，为广大学习者创造泛在学习条件，降低总体成本，还可以产生办学规模效益。学银在线可以成为1+X证书课程的汇聚地与集散地，大规模地支持职业院校学生以及行业、企业学习者跨校、跨机构、跨专业选课，通过远程和线上、线下结合方式完成学业。目前，学银在线平台与学分银行信息系统在后端已经打通，可为学生提供一站式积累或转换学习成果服务。

通过上面若干举措，资历框架与学分银行建设的重要成果可以雪中送炭地在1+X证书制度试点实践中被广泛应用；同时，据反馈信息而恰到好处地获得需要其改进完善的重要依据，实现双赢、共赢的目的。

3 建立有利于资历框架、学分银行、1+X证书三项制度形成合力的制度环境

上述所提资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设的思路有利于三项制度联动建设与协同发力。但是，该思路要得到落地实施，还需要国家提供制度保证。主要可采取两项举措，一是开展资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点，二是同步加快推进资历框架与学分银行的国家立法。

3.1 开展资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点

开展该项试点，宜采取以下基本思路。

（1）建议由国务院教育行政部门牵头成立资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点工作领导小组。试点工作领导小组的主要职责是确保三项制度在顶层设计上同步开展，在关键环节上协调部署，在业务过程上有效对接。

（2）将学分银行有关管理机构、1+X证书证书有关管理机构、培训评价组织和各级各类院校纳入试点，由试点工作领导小组统筹组织安排，建立联合工作机制。见图2。

图2 资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点项目参与方

（3）依据前面“二、充分利用资历框架与学分银行已有成果服务1+X证书制度建设”有关内容，制定试点工作方案，明确各参与方任务，组织开展试点。见表1。

表1 资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点内容

（4）根据职教20条与1+X试点方案精神，国务院教育行政部门也将会部署1+X证书制度建设专项试点与职业教育国家学分银行建设专项试点。建议政府决策机构加强顶层设计，从长远目标出发，按照先易后难、分步实施的原则，处理好这几项试点间的关系。

3.2 同步加快推进资历框架与学分银行的国家立法

2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，着眼于“总体实现教育现代化”宏大战略目标，做出“建立国家资历框架”“建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”的重大决定。虽然通过开展上述“资历框架与学分银行服务1+X证书制度试点”项目，可以促进资历框架与学分银行的进一步发展，但是视野不能仅局限在1+X证书制度领域，还要从更高层面、更宽视野和更长远角度出发，将资历框架与学分银行作为国家重大专项制度来建设。这就需要通过立法，对资历框架与学分银行的地位和内涵、责任主体、主要任务等做出法律规定，确保其具有必要性、权威性、严肃性，从而得到更大支持。

具体需要对诸多法律法规进行制定或修订。建议制定和颁布 《终身教育法》《国家资历框架法》《国家学分银行条例》等。同时，加快修订《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《学位条例》以及《高等教育自学考试暂行条例》相关内容。还要制定与之相配套的一系列具体政策和办法。毫无疑问，确立资历框架与学分银行制度的法律地位与扎实的政策基础，是顺利推进三项制度建设和实施的根本保障。

4 结语

该文揭示了资历框架、学分银行以及1+X证书三项制度的内涵及其相互联系，并提出通过开展资历框架与学分银行服务1+X证书制度建设试点，推进三项制度联动建设与协同发力。同时，建议同步加快推进相关国家立法以得到更大支持。一旦通过采取上述措施，实现基于资历框架与学分银行理念推进1+X证书制度建设，可望实现以下职业教育诸多综合改革目标。

一是将掀开从偏重于书本教学、课堂考试、学历文凭而迈向基于核心素养、以“能力为本”的新篇章；二是有利于从根本上打破长期以来职业资格认证与学历学位认证处于“双轨”并行的困局，加快构建现代职业教育体系；三是有利于改变职业教育领域互相封隔的“断头路”问题，促进职业院校与应用型本科大学等各类高校间衔接；四是有利于引导职业教育和继续教育深化教学改革，提高办学质量和加强办学的针对性、实效性以及促进这两类教育间的融合；五是有利于广泛调动社会资源和促进产教融合、校企合作，提高广大企业、行业深度参与办学和协同育人的积极性；六是有利于广泛出现“持多证上岗”情况，不仅能够完善国家就业结构，使各类复合型、技术、技能型人才层出不穷、高质量就业，而且对于提高其经济待遇和社会地位也会发挥重大的作用。