浅谈平台公司市场化转型的路径选择

张艳 沈惟维

随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于实行＜全面加强企业债券风险防范的若干意见＞的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》（财预[2014]351号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，以及2017年又陆续发布财预50号文、87号文等文件，针对政府平台公司的投融资进行相应限制。2018年财政部下发23号文，从资金供给端开始约束地方政府及其平台融资，彻底切割地方政府对政府融资平台的隐形担保，将实行更为市场化的方式进行运作。通过“四个不得”、限制明股实债、资本金穿透以及经营性现金流还款等方面，对金融企业为政府融资平台融资进行约束。现阶段，地方政府融资平台进入全新时期。

在此背景下，本文以铜陵市为例，从平台公司转型背景、转型机遇以及现有平台公司转型案例等角度浅谈平台公司转型方向与路径选择。

一、平台公司转型背景

（一）地方政府融资平台概况

截至2018年12月末，铜陵市现有地方政府融资平台21家，其中市级平台11家，县级平台10家。资产规模283.25亿元，其中市级平台资产规模242.88亿元，县级平台资产规模40.37亿元。融资平台共涉及项目超400个，为铜陵市经济发展和基础设施建设做出了卓越贡献。

（二）地方政府融资平台运作模式

地方政府融资平台是由地方政府发起设立的，通过成立融资公司的形式集合了土地、股权、规费、国债等资产，特点在于政府有财政收入的还款承诺。地方政府融资平台所筹集的资金主要运用于市政建设、公共事业等项目。

目前铜陵市地方政府融资平台运作模式主要有BOT、TOT、PPP等模式，其中PPP模式较多。尤其是50、87号文以及财金23号文发布后，政府融资职能被剥离，采用PPP模式运作尤甚。

（三）地方政府融资平台融资情况

1.融资规模

截至2018年12月末，铜陵市地方政府融资平台贷款余额为68.42亿元，同比增长28.43%，全部为正常类贷款。其中各类开发区、园区融资平台贷款余额17.67亿元，同比增长2.26%；国有资产管理公司贷款余额10.45亿元，同比增长0.19%；土地储备中心类公司贷款余额7亿元，同比下降25.61%；城市投资建设公司贷款余额12.50亿元，同比增长27.21%；交通运输类融资平台贷款余额16.50亿元，同比增长1299.32%；其他类型政府融资平台贷款余额4.30亿元，同比下降16.43%。

2.贷款投向

截至2018年12月末，铜陵市地方政府融资平台贷款投向公路（不含农村公路）余额为13.60亿元，同比增长1053.35%；水利设施余额2.75亿元，同比下降56.21%；市政基础设施余额34.77亿元，同比增长25.83%（其中公用事业21.70亿元，同比下降6.25%；拆迁、旧城改造和保障性住房9.75亿元，同比增长129.41%；其他市政基础设施3.32亿元，上年同期为0）；农村基础设施余额3.33亿元，同比增长128.52%；用于土地收储余额7亿元，同比下降25.61%；用于开发区、园区建设余额为0，上年同期为2.53亿元；其他6.98亿元，同比增长45.72%。

3.期限以中长期贷款为主

截至2018年12月末，铜陵市地方政府融资平台贷款流动资金贷款余额为6.98亿元，同比增长45.72%。项目贷款61.44亿元，同比增长26.72%。其中1年以内（含1年）贷款余额为0，上年同期为50万元；1-3年（含3年）贷款余额6.04亿元，同比下降39.08%；3-5年（含5年）贷款余额11.81亿元，同比下降5.23%；5年以上贷款余额43.60亿元，同比增长66.98%。

（四）地方政府融资平台收入来源及资产负债情况

根据调查，铜陵市地方政府融资平台公司2018年收入来源主要有政府置换债、保障性住房的回购收入、商业银行的利息收入、公司自有资本、资产支持等。

以铜陵市某城镇建设投资有限责任公司为例，该公司注册资本为34200万元，公司成立以来发展迅速，业务不断发展壮大。公司主要经营业务：多渠道筹措建设资金；经营开发、管理和实施财政性投资重点项目建设；利用公司资产为政府批准的基础设施工程筹资提供担保。资产负债情况：2016-2018年度该公司资产总计分别为8.44亿元、13.40亿元及16.40亿元；负债合计分别为1.46亿元、6.43亿元及16.40亿元；净利润分别为0、-0.02亿元及0.01亿元；经营性净现金流分别为0.02亿元、-2.60亿元及2.78亿元；投资性净现金流分别为0.13亿元、-0.11亿元及-0.20亿元；筹资性现金流分别为-0.15亿元、3.06亿元及-0.37亿元。

二、地方政府融资平台存在的主要问题

1.平台资金流动性不强

地方政府融资平台存在较大的流动性风险。流动性风险产生的原因主要在于市政建设资金与商业银行资金的期限匹配度较差，影响了融资效率。地方政府融资平台的项目建设周期与当地领导干部的任期不可能完全一致，商业银行所提供的资金融资期限也存在多样化选择，这使得商业银行面临较大的经营风险。

如铜陵市某城镇建设投资有限责任公司，2018年新增融资2.12亿元，2019年预计新增融资计划2.60亿元，主要方式是银行贷款以及PPP项目等。由于系列政策出台后，平台公司通过贷款和城投债等常规融资方式借款的难度上升、成本上升，如通过银行贷款借款的平均利率较去年上升了0.21个百分点，通过城投债借款的平均利率较去年上升了0.25个百分点，平台流动性压力较大。

2.平台偿债压力较大

截至2018年12月末，承建公益性项目，主要靠财政性资金偿债余额为6.17亿元，同比下降0.20%；承建公益性项目，主要靠自身收益偿债余额为33.45亿元，同比增长31.54%；承建非公益性项目，靠非财政性资金偿债余额为28.80亿元，同比增长32.96%。项目贷款中需要依靠政府财政性资金偿债的占比超过51%，铜陵市平台公司存在一定的偿债压力。

3.平台信用、融资担保风险

截至2018年12月末，平台信用贷款1.10亿元，占比仅为1.60%，占比非常低，上年同期为0。这在一定程度上反映出平台依靠信用融资能力较低。

平台公司目前的担保方式主要有三种方式。一是财政担保。一般是政府提议，人大通过，以未来的财政收入进行兜底担保。二是以土地使用权设立抵押。这是目前开发区使用最多的方式。三是第三方保证担保。这三种担保由于具备明显的政府背景，在现实中，不具备可操作性。财政兜底对商业银行来说永远都是一个美丽的童话，一旦出现违约，这种担保形同虚设。

4.系列政策出台后，平台现有融资能力有所降低

系列政策出台后，平台现有融资能力有所降低，原因在于平台公司融资渠道主要是银行贷款，随着系列政策出台后，银行贷款难度和利率均有所上升，这导致平台融资能力有所降低。但按照目前了解的情况来看，铜陵市平台融资情况暂未受到很大的影响，亦不存在银行债务悬空或者项目烂尾等问题。

5.“严监管”致使平台融资环境恶化

2018年以来，对平台公司的监管越来越严格，如发改办财金[2018]194 号指出“坚决打好防范化解重大风险攻坚战，严格防范地方债务风险，坚决遏制地方政府隐性债务增量”；财金[2018]23 号文中提出“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”；2018 年1 月，保监会、财政部出台了化解地方政府债务风险方面的重要文件——《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》，这其中明确指出“保险机构要充分评估地方财政可承受能力，不得通过融资平台公司违规新增地方政府债务”。这一系列重量级文件的出台，使得地方政府融资平台的融资行为受到了一定程度的限制，平台的资金量收紧，从而导致融资成本进一步上升。与此同时，商业银行等金融机构出于规避违规风险的原因，减少了对融资平台的再贷款规模，导致平台融资环境持续恶化。

三、平台公司市场化转型的进展与挑战

目前，铜陵市融资平台正在积极寻求市场化转型，但转型之路较为艰难，大都数都停留于表面，特别是县域融资平台公司，更是难上加难。在目前规范政府举债融资的政策指向背景下，平台公司急需积极探索转型发展的道路，包括理顺政企关系，建立自主经营权，配备高管经营管理层，规范投融资运作模式；布局经营性业务，开展多元化业务经营，增强造血机制；扩大资产规模、提高信用评级级别，依靠自身信用融资。

一是融资方式组合单一，银行依赖度高。地方融资平台公司融资渠道单一，90%以上来源于银行贷款。银行依赖度高，其他融资方式匮乏，制约了融资效果，使得融资风险居高不下。

二是现金流不足，盈利不确定性强。地方融资平台的初始定位即为投融资功能，目的是用来推动城市基础设施建设的发展。但是目前来看，这些投资项目80%是公益性项目，本身盈利水平有限，投资回收期也较长，现金流回收没有保障。如铜陵市某城镇建设投资有限责任公司主要收入来源于保障性住房的回购收入和商业银行的利息收入，2016-2018年净利润分别仅为0、-0.02亿元及0.01亿元。公司目前存在缺少流动性现金流，负债率增高，净利润少，净资产少等问题。

三是政府仍是主导，缺乏自身操作功能。以城投公司为例，城投公司产生于上世纪90年代，背景是政府不再直接负责城市基础设施建设，而是通过设立城投公司这种政府性的投融资平台来进行城市建设的公司化运营。当前的城投公司在运营方面有着浓厚的计划经济色彩，因为出资方是政府，政府主导了城投公司经营，无论是融资也好，还是投资也好，基本上都极大地体现了政府意志，政企不分的问题比较严重。计划经济思想主导下的城投公司经营很难做到根据市场变化及时调整经营业务、经营思路，很容易陷入经营困境之中。

四、平台公司市场化转型的路径选择

财政部23号文的推出将倒逼大量的政府平台公司进行转型，完成从地方政府投融资主体向市场化主体的转型，未来四大类政府平台公司可以依托原有优势向四个方向进行转型：

1.通过PPP业务等拓宽融资渠道

目前看来，地方政府融资平台的融资方式主要依赖银行贷款，这使得商业银行承担了过高的风险。创新融资方式迫在眉睫，需要不断拓展新的业务渠道。不仅要向银行贷款融资，也要探索资产证券化、专项债券、绿色金融债、PPP模式等。另外，还要加强对现有项目的整合、包装，争取各级政府、社会资本、民间资本的支持，扩大平台公司资金来源。一是地方政府可通过发行专项债券、PPP项目、政府购买服务、设立担保基金、成立担保公司等渠道，进一步规范基建项目融资。二是城投公司可作为社会资本参与PPP和政府购买服务。三是鼓励金融机构参与PPP项目和各类型由政府发起的投资基金。四是由于在隐性担保显性化的过程中，银行需要在企业准入、财务能力和还款来源、增信等方面加强甄别，政府长期投资（5年以上）应考虑通过信托、融资租赁、基金等融资方式，与银行合作难度较大。比如，在资金需求量较大的基础设施建设项目时，地方政府积极引进PPP、BOT 等多种方式融资，采用泛市值管理方式，通过股权投资扶持方式来优化产业发展与创新，由融资平台转为政府投资平台，充分发挥政府资金的引导和放大效应，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资机构和社会资本进入地区产业投资领域，推动地区创业创新和产业升级，帮助小微企业快速成长。

2.通过多元化经营盘活各种资源

平台公司需要充分利用自己所掌握的资金、项目等进行多元化经营，除了专注于城市基础设施项目建设之外，也可以介入运营阶段，从而获得更加稳定的资金来源。另外，对于城市基础设施建设、运营之外的一些好的项目也可以进行投资，从而通过多元化经营，提升企业经营风险承受水平。在城投公司的发展过程中，积累了大量的资源，对于所拥有的资源进行全面的盘点，整合各方面的信息与资源，对现有的资源进行充分开发，从而盘活资源，提升资源利用水平。例如，城投公司有项目、政府支持，这种情况下，就可以充分利用社会资本，引入PPP模式来进行项目的开发。对于一些项目进行承包、售卖等来获得发展资金，从而实现各种资源利用效率的提升。

3.通过兼并重组成为控股平台管理企业

对于当地政府辖区内平台企业较多的情况，可以由政府牵头组织由大平台合并小平台，强平台合并弱平台的方式，将业务相同或者互补的平台公司合并，组建新的综合性城投集团，该城投集团成为综合性控股平台，对下属各合并平台整合资源最大化效应，互补短板，做大做强，有助于发挥规模效应，降低成本。尤其是对于供水、供热这些固定成本高的公益性行业，把具有相同业务的企业合并，能降低总的供应成本，从而减耗增效；有助于主管部门的管理，对口监管能提高监管效率。在平台间整合的同时可以考虑引入社会资本方进行国企混改，但需要注意的是平台企业间的股权并购涉及到国有股权划拨等国有资产处置，应按照《企业国有资产交易监督管理办法》，履行国有资产评估、转让、信息披露的相关合规要求。

4.构建多元化财务管理解决平台公司的财务管理问题

一是要严格区分政府与平台公司的主体责任。从铜陵市情况来看，平台公司与政府主体责任不清，平台公司自身的经营业务与政府的投融资业务混杂不清，这就导致平台公司偿债的主体责任也不清，平台公司过度依赖政府资金，不利于自身发展。二是实行分类管理，构建多元化财务管理方式。首先是财务信息管理，平台公司财务部门要对各类财务信息进行收集、整理、分析和预测，形成独立的财务信息，按照轻重急缓向决策者汇报，提高决策水平。其次是责任目标管理，一方面需要平台公司财务部门对企业决策者的决策行为起到一定的监督作用，另一方面需要对已经形成决策的涉及到财务预算的，平台公司财务部门应当加强执行力度，不折不扣。再次是资金安排管理，平台公司财务部门的资金管理包括现金流、外部融资如银行贷款、政府资金补贴等，要实时掌握企业资金动向，发挥资金的最大使用效率。最后是风险管理，平台公司财务管理人员要充分认识到公司运营过程中存在的风险，如融资风险、投资风险等，并形成一套完善的风险控制体系，做好风险管理。