国有企业职工家属区物业移交中土地使用权移交探讨

张海水　杨茜

【摘要】国务院办公厅于2016年转发国务院国资委、财政部《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》，要求2018年底前基本完成国有企业“三供一业”（供水、供电、供暖及物业）分离移交。各地政府、各国有企业结合实际，制订相应指导意见或实施方案，但针对物业移交中资产划转政策不一，特别是土地移交政策在制订、实施过程均存在不一致、难落实等问题，本文试图梳理国家政策、法律、法规相关规定，探析职工家属区土地使用权移交的合理、合法性。

【关键词】物业移交;土地使用权

2016年6月，国务院国资委、财政部在黑龙江、河南等10省（市）开展了中央企业“三供一业”分离移交试点的基础上，印发《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》，全面部署国有企业职工家属区分离移交工作，其中所涉及物业移交为物业管理职能移交。笔者所在企业的职工家属区位于河南郑州、河南新乡、山西晋中、陕西咸阳“三省四市”，郑州市、新乡市、咸阳市三地物业管理职能接收单位将未分割到户的职工家属区住宅土地纳入移交接收范围，而晋中市物业管理职能接收单位却未将土地纳入接收范围，接收单位表示均是根据当地移交政策确定的资产接收范围。在各地职工家属区住宅土地实际移交过程中，由于涉及职工住宅上市交易、土地分割、土地过户等多项政策，“三地”的土地移交工作基本处于停滞状态。

国有企业职工家属区多为老旧住宅小区，均建于2000年以前，是国家为解决国有企业职工住房困难、满足城镇职工居民住房需求，住宅用地为国有划拨土地，所建住房为公有住房，是住宅建设未实现市场化特殊历史时期的产物。

上世纪90年代，国家将城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，对公有住房进行了房改，根据职工家庭收入情况及当地售房实际情况，分别以市场价、成本价、标准价将成套公有住房出售给职工家庭。根据购房价格不同明确产权，以市场价购买的，住房产权归个人所有，拥有相应土地产权，可自由交易;以成本价购买的，住房产权归个人所有，交易时需补交土地出让金;以标准价购买的，拥有部分住房产权，交易时补交土地出让金，售房收益由单位与个人按产权比例进行分配。从国家的房改政策可以看出，公有住房出售后，划拨土地也应作为产权部分分割到户，房地产权归个人所有，仅在交易时需将土地收益金交回国家。但在实际管理中，部分国有企业在房改时同时将土地分割到户，部分国有企业却未分割土地，土地使用权仍在国有企业名下，造成已出售房改房所占土地即居民所有的土地使用权仍视为国有企业所有的“假象”，在物业移交中将土地列入了移交接收资产范围。

从法理上来看，《城市房地产管理法》第三十二条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。《物权法》第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。《城镇国有土地使用权出让及转让暂行条例》第二十三条规定“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让”;第二十四条规定“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”。几部法律均确定的“房地合一的”原则，城市住宅区的国有土地使用权是附属于房屋所有权存在、转移和消灭的，职工家属区的国有土地使用权，应当归全体业主所共有，只是还有部分住户没有按规定交纳土地出让金而已。职工家属区的国有土地使用权不属于国有企业，国有企业没有权利移交。而且，即使已经完成事实上的移交，也难以根据《不动产登记暂行条例》的规定完成所有权的转移登记。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力;第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，即使国有企业和接收单位签订合同约定转移移交土地资产，因为属于无权处分导致移交协议无效，土地资产的所有权也不会发生转移。

因此，无论从国家的方针政策上，还是从法理上都明确显示，国有企业职工家属区的土地使用权应归小区住宅产权人所有，将其移交给接收单位，即不合理也不合法。国有企业应尽快将名下的属于职工家属区的划拨住宅用地分割到户，但在实际操作中，仍需地方政府在推进物业移交工作中，明确移交资产范围，出台配套政策，协调、指导土地使用权分割，可对未计划使用的空置划拨住宅用地分割后予以收回，对居民所属土地使用权分割到户或将小区所属土地使用权登记在小区名下，待交易时另行分割。

参考文献：

[1]孙艺洪.划拨土地收回的法律思考[J].法制博覽，2016（2）.