新形势下吸引社会资本投资铁路建设项目的难点及对策

田亚明

（中国铁路经济规划研究院有限公司 副研究员，北京 100038）

1 背景和环境

1.1 铁路是国家稳就业、稳投资、稳预期的重要抓手

当前，我国经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力，内外部风险和冲击倒逼我国政策转向扩大内需。稳定基建投资是扩大内需的重要举措之一。2018年国务院常务会议、中央政治局会议、中央经济工作会议等先后提出，把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度，推进建设和储备一批重大项目。作为基建投资的重要组成部分，2018年铁路固定资产投资重返8 000亿元，远超年初7 320亿元投资安排；同时按照中长期规划，“十四五”期间铁路投资总规模有望达到3万亿元。未来铁路投资规模将保持高位稳定。

1.2 防范和化解铁路债务风险需要引进社会资本

近十年来，大规模铁路建设在中央财政资金投入有限的条件下主要靠中国铁路总公司 （以下简称铁总）举债，导致债务规模迅速攀升，至2018年末负债5.3万亿元、负债率65.3%，年均还本付息额超过运输总收入七成以上，高昂的负债收入比严重制约铁路持续健康发展，已成为实现铁路高质量发展必须跨越的首道关口[1]。

为了实现结构性去杠杆、增加内源性资本积累能力、形成多元化投融资体系，国家发改委和铁总相继出台了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》、《新建铁路项目吸引社会投资暂行办法》等多项政策。同时，铁总多次召开会议强调，加大铁路建设项目直接投资比重，有效控制铁路负债率；加大经营性项目吸引社会资本力度[2]。

但是，从2013—2017年国家铁路及合资铁路公司基建资金筹集情况来看，社会企业出资额仅占总投资的1.73%、0.45%、1.47%、1.79%和2.26%。国家铁路建设资金筹集主要依靠负债的局面没有得到显著改善，铁路建设资金筹集压力仍然较大。

1.3 深化铁路改革是未来一段时期的重点工作

2018年中央经济工作会议指出，做强做优做大国有资本，实现从管企业向管资本转变，加快推动铁总股份制改造。未来，铁总将围绕建立现代企业制度、捋顺两级法人管理关系、深化三项制度改革、优化资源和业务布局等几方面加大改革步伐。一是加快构建既符合公司法和公司章程，又切合铁路实际的高效运转的法人治理结构；二是改制后总部与下级企业之间由原来行政隶属关系转变为以资本为纽带的母子公司关系，法律地位平等，管理模式将有所调整；三是建立符合市场经济原则、以业绩为导向的激励机制，激发微观细胞主体活力；四是加大合资铁路公司等重组整合，优化生产力布局调整，加快推进生产方式、组织方式、管理方式变革。

2 诉求与博弈

作为企业，社会资本和铁总均有实现自身利益最大化的目标愿景。社会资本的诉求在于自主经营决策、利润收益可观、运力得以保障、退出渠道畅通等；铁总的诉求在于吸引外部直接投资、确保集中统一指挥、扩大收入降低成本、优化资产资源配置等。

在自管自营模式下，合资铁路公司与国铁路网的资产、管理边界清晰，社会资本的收益权和自主经营权能够得到有效保障，与铁总博弈的关键点在于路网接轨以及运输组织衔接。但是，受到铁路设备设施投入规模大、网络联动性强、专业门槛高等特征的影响，大部分合资铁路公司只能选择委托运输管理模式。在此情况下，由于社会资本让渡了核心的运输指挥和管理权，导致其在经营自主性、收益分配等方面处于弱势地位，为了填补初期的成本缺口、保障自身收益，希冀通过其他方式（如土地综合开发收入、运营补贴等）盘活资金流；同时，社会资本希望铁总或地方政府能够“兜底”，在一定条件下通过股权转让可以“全身而退”。尽管铁总通过委托运输协议获得合资铁路公司的运输指挥权后已然实现了“低投入”“大联动”“高效率”，但是土地综合开发依然是一块难以割舍的“肥肉”；另一方面，铁总也不甘当“接盘侠”，追求资产结构优化、实现保值增值是其现阶段的重要目标。上述揭示了社会资本与铁总之间的博弈关系，如何在保障双方各自利益的前提下实现协同效应，寻找最大“公约数”，是目前吸引社会资本需要突破的关键壁垒。

3 问题及难点

3.1 投资回报率低

逐利是社会资本的天性。铁路建设项目投资额度大，再加上漫长的回收期以及微薄的收益，削弱了其对社会资本的吸引力。从目前铁总及相关合资铁路公司的实际情况看，市场培育期长，公益性补贴难以落实，导致合资铁路资产负债率高，运营亏损较为普遍。为了提升社会资本对铁路建设项目的关注度和积极性，亟需采取相关措施保障社会资本的投资回报。

3.2 线路调配和收入清算缺乏透明

在目前国内外发展环境和形势下，保证国家对铁路的绝对控制，保持全路“一张网”、“一盘棋”、运输调度集中统一指挥是党的执政之基、国家的稳定之源，也是人民利益的根本保障。得益于铁路统一指挥和集中力量办大事的体制优势，不仅能够提高整体效率、防范风险、保障安全，统筹各种资源协调联动、合力而为，同时对提升我国铁路的核心竞争力和基础保障能力，增强国家的宏观调控力，促进经济平稳发展具有重要意义。因此，线路调配权下放或放开不符合现阶段国家和行业的发展需要。

现有的清算办法是为了配合运输调度集中统一指挥，保障全路效率效益最大化而制定的。为了实现经营性线路和公益性线路的财务内部平衡，现阶段采用交叉补贴的核算方式。尽管此举有助于保障公益性线路的正常运行，但是牺牲了部分经营性线路的收益回报，对于追求利润最大化的社会资本而言难免产生困惑与质疑。

综之，虽然目前由于线路调配和收入清算缺乏透明等问题使得很多社会资本徘徊于铁路市场之外，但是当前的模式是交通强国、铁路先行的本质需要，在吸引社会资本方面还需另辟蹊径。

3.3 对于投资权益信心不足

通常情况下，外部资本进入铁路以合资铁路公司为载体，控股方大多是铁总。由于铁总具备相当的专业优势、资源优势和信息优势，合资公司的经营自主权或多或少会受到铁总约束。同时，实施委托运输管理以后，合资公司资产经营活动实际上也是由受托路局具体实施的，合资公司无法独立自主地开展日常的资产经营工作，更无法独自承担铁路运输产品的开发、设计与提供。外部资本参与合资公司经营管理的广度和深度有限，导致其对于自身权益的保障产生一定的不确定性[3]。

3.4 退出机制不健全

铁路资产专用性强、流动性差，社会资本进入后难以退出。目前，为解决轨道交通基础设施投资规模大、回收周期长、项目风险多等特征与社会资本逐利性、流动性和风险规避性之间的矛盾，一些PPP项目尝试将政府到期回购股份作为试验性条款列入特许经营协议，作为社会资本退出渠道的探索实践。

3.5 缺乏指导具体实践的政策细则

国务院、国家发改委、交通运输部、铁总各级均已发布支持鼓励社会资本参与铁路建设经营的相关政策文件，明确提出要按照平等准入、公平对待原则，制定了一系列措施支持社会资本参与铁路建设经营，旨在消除社会资本投资铁路的障碍和顾虑（见表1）。但是，目前发布的诸多政策并没有在收入结算、退出渠道、运力保障、综合开发、运营补贴等方面给出可执行的实施细则，导致“有政策、难落地”，不少社会资本继续保持观望态度。

表1 近年来国务院、发改委、铁总出台的吸引社会资本投资铁路政策

4 对策和建议

4.1 将多元化经营与投资项目打包，保障运力资源供给，满足社会资本的核心诉求

投资回报是社会资本参与铁路项目的核心诉求之一。从国际经验看，大部分铁路货运项目可以实现盈利目标，而铁路客运项目仅依靠运输主业难以维系，大多需要其他业务支撑以补偿成本或赚取利润[4]。据此，应积极争取和制订相关政策，拓展铁路运营服务链条并向社会资本开放，研究社会资本通过参与以铁路为骨干的两端物流、铁路沿线土地综合开发、铁路沿线广告授权经营、铁路站车商业经营等途径获得投资回报。其中，允许社会资本参与两端物流和铁路沿线土地综合开发有助于补足国铁企业短板、降低经营风险，实现“双赢”；而允许社会资本参与沿线广告或站车商业经营，则需要国铁企业让渡部分“既得利益”。对于大型煤炭、电力以及冶炼等企业而言，为本企业提供全天候、大运力、低成本的物资输送能力才是其投资铁路项目的核心诉求，投资回报并非首要关注对象。面向此类投资者，应以专项协议方式明确运力支持，例如铺画特定班列运行图等，为社会资本的运力诉求提供坚实保障，助力其生产扩能和市场扩张。

4.2 强化铁总与地方政府的沟通合作

通常情况下，合资公司由铁总、地方政府、社会资本共同组建。在吸引社会资本投资铁路、为地方经济发展注入活力等方面，地方政府与铁总的诉求是相近的。地方政府是地方资源的管理者和调度者，因此其在所辖地域范围内较铁总更具优势。一方面，地方政府掌握当地土地资源的规划、定性、调配等，是铁路土地综合开发的授权人，铁路土地综合开发方案必须符合地方发展规划。另一方面，地方政府可以运用地方财政对公益性较强的合资铁路进行补贴，或在社会资本退出后承接其股权投资。因此，为了更好地利用地方政府的资源优势吸引社会资本，铁总应加强与地方政府的沟通与配合，以促进投融资多元化、拉动区域经济为共同目标，通过地方政府的有利政策化解社会资本投资铁路的疑虑和障碍。

4.3 加大委托运输管理规范化力度，完善激励考核机制

目前普遍采用的委托运输管理模式有其历史必然性和现实选择性。基于此情况，一是要细化委托运输管理协议条款，将影响各方利益的重要事项在协议条款中列明解决办法；二是允许社会资本派专员参与日常经营管理，加强过程监控，切实维护路外股东投资权益；三是建立科学、透明、规范的委托运输管理费用清算制度和平台，使合资铁路公司的收支界面清晰化，便于社会资本方审核、预测和管理。此外，随着铁总“三项制度”改革的不断推进，国铁企业将逐步由运输生产任务型向市场经济效益型转变。通过构建职工工资与企业效益联动的决定机制，优化运输企业、合资公司的工效联动指标，使职工工资收入与工作业绩、实际贡献紧密挂钩，强化成本控制，提升合资公司的运营效率、管理水平和利润效益[5-6]。

4.4 铁路“三化”提速，为社会资本退出构建渠道

“三化”是指资产资本化、股权化、证券化。近年来，铁总以深化国铁企业市场化改革、做强做优做大国铁资本为牵引，大力推动国铁企业重组整合、改制上市、股权融资和混合所有制改革等，促进国铁资本与社会资本融合发展，放大国铁资本功能和溢出效应。铁路建设项目应依托“三化”的发展契机，探索和尝试到期股权转让、发行股权回购专项债券、合资公司重组整合、公开上市等方式，强化国铁资本的灵活性和流动性，充分拓展社会资本的退出渠道，消除社会资本进入铁路的隐忧。

4.5 铁总改革步伐加快，与铁路局、合资公司的关系有望改善

随着铁总本级改为公司制，将告别原有的行政化管理，按公司新体制机制运行。首先，铁总、路局、合资公司是平等的法人主体，各主体之间应按照公司章程、议事规则通过法人治理结构表达诉求和行使权力，形成科学的决策流程，合资公司中小股东的话事权将得到尊重。其次，伴随外部董事和董事会专业委员会等相关问题的研究和实践，路外股东的数量和比例将有所增加，有助于形成权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，社会资本的权益将得到保障和维护。最后，铁总的向下授权能够有效激活和释放路局的积极性和能动性，打破以往按站段管理合资公司的模式、摒弃“大锅饭”的惰性，从盘活资源、激发潜能的角度出发，深化与合资公司社会资本方的合作，提升效率效益，实现多方共赢。

5 结束语

吸引社会资本是铁总防范和化解债务风险、深化体制机制改革创新、促进公司持续健康高质量发展的重要举措和手段。面对新环境、新形势、新挑战，需要解放思想、调整思路，将吸引社会资本与深化国企国资改革、推进市场化法治化经营管理、激发内生动力和微观活力精准结合、互促共进，不断创新方式方法和途径，以补短板、见成效、谋发展为原则和目标，努力开创铁路高质量发展和做强做优做大国铁企业新局面。