专家把脉城乡融合

邓鸿雁

城乡融合关乎超过我国半数以上人群的切身利益，关乎国家的安定团结和中华民族的伟大复兴。《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称意见）为城乡融合定了调，如何拿捏好分寸平稳有序推进？有关专家纷纷把脉。本文编发了几位有代表性的权威专家的观点以飨读者。

冯奎：城乡融合要有“立”有“破”

“推进城乡融合发展，要有‘立有‘破。”国家发改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说。

“立”就是建立健全城乡发展的体制机制。“立”的办法，主要措施手段就是政策要求、政策支持、政策鼓励，就是搭建制度框架。以城乡人口要素流动为例，就人口进城这个方向而言，就要加大力度，放宽放开农业转移人口进城落户限制，要求、支持与鼓励各级政府、企业和个人共同建立成本分担机制，保证进城人口能享受到基本公共服务;就人口入乡这一方向而言，就是要制定财政、金融、社会保障等多种政策，吸引各类人才返乡创业、兴业、建业。推进城乡融合发展，需要充分运用“立”的办法，列出正面工作清单。“立”的方向完整准确地体现了国家对于城乡要素流动、资源公平合理配置的政策要求。政府部门发挥主导或引导作用，实实在在投入资源，通过“立”搭建起城乡融合政策的四梁八柱。从中外经验来看，城乡发展涉及公平正义某些方面的要求，必须依靠政府来“立”，单靠市场机制无法达到预期的目标。

推进城乡融合发展，还要凭借“破”的办法，要下大力气消除阻碍城乡融合发展的体制壁垒。

从要素的本质属性来看，人才、劳动力、资金、土地等要素天然地知道流向哪里。农业人口知道进城，城里人知道下乡，其实这是人们的理性选择。过去大量农业转移人口要进城，是因为 些大城市、特大城市的政策设置了许多苛刻条件，增加了落户的难度。同样，当前城里人因投资、经商、养老愿意下乡入乡，也因为乡村的人才加入有许多障碍，导致下乡不易。城乡融合政策所要做的工作，就是顺应这种选择，帮助拆除阻碍流动的各种有形墙、隐性墙。

从城乡融合发展的现状来看，自党的十八大以来，我国在城乡融合发展方面已经取得了显著成绩。但受制于城乡二元管理体制，城乡要素流动不畅、不充分的问题还没有解决。阻碍城乡要素流动的原因，主要是部分領域有“墙垛”、部分地段有“堵点”、部分水面有“礁石”、部分管道有“栓塞”。城乡融合方面的政策重点，就应该是聚焦这些搬墙垛、移堵点、搬礁石、清栓塞，这些工作就是“破”。

从“立”也即鼓励性政策多年运用来看，其效果需要具体分析。有的鼓励性政策没有政策实质性支持，光凭倡导效果不大;有的鼓励性政策动用了过多的政策资源，对市场有挤出效应;有的鼓励性政策过度使用，影响了城乡融合发展内在机制的形成;还有类鼓励性政策，在少数地方变成了形式主义，甚至搞成“运动”，地方干部群众非常反感。这些问题说明，鼓励性政策很重要，但需要合理界定其范围和限度。

李铁：城乡融合要以稳定为前提

这次意见既涉及到户籍制度改革，还涉及土地制度改革，都事关占中国人口总量半以上的农民的利益。他们的绝大部分是中低收入人口，他们也是改革开放的受益者。对于他们来说，改革是雪中送炭。比如说，在一些城市，城镇户籍居民已经形成了 个稳定的利益群体。对他们来说，户籍管理制度改革的政策可能带来更多的是未来福利增长的速度会因为人口的增加而放缓。而对于农村转移人口来说，从进城就业到定居落户可能得到更多的是新增收益。

“如何缓解这类社会矛盾，需要在推进改革过程中审慎处理。但是从长期来看，新增的人口会增加城市的活力，带来更多的就业机会，会为城市的增长释放潜力，也会使城镇的所有居民都得到更多的预期收益。道理讲通了，矛盾就会小很多。稳定的社会结构就不会发生变化。”中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁说。从国际上看，中等收入陷阱和城市化过程中人口的贫困、疾病、公共卫生、社会问题都有关。 些发展中国家由于不能很好地处理稳定和发展间的关系，最后导致经济发展的失败，全体国民都要因此而承受代价。所以，强调发展与稳定的关系尤为重要，选择改革的时机也尤为重要。

孔玲：城乡融合要把握好“四性”

湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心长沙市基地特约研究员孔玲认为，要实现城乡融合发展需要把握好其间的四个特性。

是把握城乡发展空间的统一性。解决城乡发展不平衡，是着力解决当前我国社会主要矛盾的题中应有之义。解决城乡发展不平衡问题，就要补齐农村发展短板，摒弃单向农村服务于城市、农业服务于工业的做法;而是建立城乡融合发展一盘棋的新理念，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设上加大对农村的支持力度，着重促进农村发展。同时，党的十九大上我国提出了实现“两个一百年”的奋斗目标，农业农村现代化也是国家现代化的重要组成部分和基础支撑，只有从空间上把城乡都发展好，才能确保城和乡一道如期完成全面建成小康社会并向第二个百年目标迈进。

二是把握融合发展方法的创新性。实现城乡融合发展，要在体制机制和政策体系上谋创新，在人、地、物上下功夫，依靠创新来推动。首先，要建立新的体制机制，保障城乡居民享有权益。其次，要探索创新各项制度，释放改革动能。各地在稳定农村基本经营制度基础上，根据实际，推进农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、农垦改革等各项改革，同时鼓励地方创新，尊重基层创造，为城乡融合打下制度基础。第三，在改革基础上建立新的运行机制，营造融合发展的氛围。通过破除制度壁垒，畅通资源要素进城下乡的通道，让城、乡各类资源能够互通有无，实现城乡资源要素合作经营，为城乡融合发展打下基础。

三是把握城乡融合发展资源的互补性。城市、乡村各有资源禀赋，各具优势。要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。一般而言，城市在资金实力、生产技术、经营理念等方面比农村更胜一筹，但农村也有着广阔肥沃的土地、良好的生态环境以及绵延几千年的农耕文明等优势。只有充分发挥城市和乡村的优势，认识并利用好乡村的经济价值、生态价值、社会价值和文化价值等，运用现代信息技术、新的经营方法促进农村第一二三产业的深度融合，不断丰富其模式，使农村广大土地上的现代农业、乡村休闲旅游、文化体验、养生养老、农村电商、服务加工等呈现蓬勃发展之势，才能真正迎来城乡融合发展的春天。

四是把握融合发展过程的长期性。城乡融合发展是一个长期的过程，党的十六大就提出了统筹城乡经济社会发展的要求，随后，城乡发展一体化也取得了巨大成就，农民收入增加，城乡居民医疗和养老制度开始并轨。然而，城乡各方面差距仍然较大。我国有13亿多人口，目前农村居住人口近6亿，即使城镇化发展进一步提高，但从长远看仍然会有几亿人生活在农村，做好城乡融合工作不可或缺。

总结以上几位专家的观点，城乡融合发展是大势所趋，要有“立”有“破”，但是，要以稳定为前提处理好各方面利益，稳步扎实有序推进。