2019城乡大融合“元年”

邓大洪

今年5月5日，党中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称意见），明确提出了实现城乡融合发展的具体目标和步骤。该意见最大的亮点是，允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长韩长赋表示：“今年是新一轮农村改革的开局之年。”一些专家学者更是认为城乡大融合将就此全面拉开，今年将是我国城乡大融合的“元年”。

经济发展遇双“坎”

“在我看来，城乡融合的 个关键词就是激活。现在农村发展已经遇到了坎儿，城市发展遇到了更大的坎儿，影响了整个国民经济的发展。这次出台意见最重要的作用就是要破解中国经济发展遇到的坎儿。”中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁表示。

李铁所说的农村发展遇到的坎儿，是指40年前开始的改革红利到现在仍然在逐渐释放，但是已经遇到了严峻的体制挑战。从城镇化发展的进程来看，原有的制度在释放了数亿计的农村剩余劳动力进入城镇就业之后，却又因改革的滞后形成了新的桎梏，已经进城的农民享受不到与城镇居民同等的公共服务。虽然他们已经蕴含着巨大的消费和投资潜力，但却没有能够及时转化，没有成为推动宏观经济发展更大的、更可释放的动力。

同时，由于各种土地管理制度改革的严重滞后，已经进城的农民没有办法把家乡的宅基地和房屋转化为可实现价值的资本，不便于他们在城市落户定居。由于他们长期在城镇就业和生活，农村的宅基地资源和房屋资源闲置，而且流动范围受到严格限制，导致这些资源难以得到更加有效的利用。

而当前城市经济发展遇到的更大的坎儿，是指从2017年到2018年，宏观经济的指标下滑势头比较明显。首先是地方债问题愈来愈突出，虽然账面上看是18万亿元，但是局部地区的情况更为严重。三四线城市房地产销售数量下滑，实体经济销售普遍出现了停滞和下滑的迹象。另 方面，国际贸易和国际环境也变得越来越不利，为遏制中国的崛起，国际上对中国的打压，特别是美国对中国的打压，其手段越来越恶劣。虽然中美贸易谈判仍在持续中，但可以预计未来的谈判结果极有可能影响到中国的进出口贸易增长。

至少从2018年开始，中国的进出口贸易出现了下滑，可以预见这一趋势对中国经济的影响是非常严重的。同时，由于国内劳动力成本、土地成本、环境成本的上升，引发一些企业向海外转移，这会影响整个中国经济增长和人均收入水平，以及就业水平的增长。

另外，由于城镇化速度放缓，城市基础设施投入也相应放缓，地方债务大幅度增加，也在定程度上影响整到了经济的增长速度。

传统征地模式导致各个城市通过高价出让土地，发展房地产，来换取城市基础设施建设资金以及对招商引资的补偿。这种发展模式，因为房地产的结构性波动和供给严重过剩而变得不可持续。

据李铁分析，在当下，原有的政府征地模式和土地指标分配制度，甚至涉及到的现行的土地管理制度遇到了严峻挑战，由于过高的土地成本直接使地方上的债务无法偿还，这意味着未来无法再延续过去以土地谋发展的传统路径。

城乡融合解困局

“意见的核心是从城乡两头来推进要素的市场化流动，激发出中国新的发展潛能和内在动力。”李铁说。城乡融合的实质就是通过市场来配置资源和要素，打通城乡之间的壁垒，从而降低发展成本、激发经济活力，进而推动经济增长，这是中央政府为实现上述目标进行的一项重大战略部署。

李铁进步分析说，把城市原来征收土地一次性收取土地出让金的模式，通过改革逐步转变为集体建设用地入市，城市资本与集体经济组织长期合作的模式。这样可以把城乡融合开发的短期利益变成长期利益，大大降低产业发展成本。还有，征地模式改变，可以在都市圈内更好地发挥小城镇和小城市的活力，通过降低土地和住房成本、配合公共服务均等化的举措，进一步压低农业转移人口和外来人口在就业地落户的定居成本，从而容纳更多的进城人口，这会使城镇化进程稳定、顺利地推进。

从这次发布的意见来看，这个思路已经形成，从城乡两头去打通体制障碍，可以实现城市资本下乡，带动乡村振兴带动农村产业发展。另 方面，农民带资进城，把他们长期的消费和投资预期转向城市，然后激活城市的消费，可以带动整个中国经济的增长。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员金三林也认为，推进城乡融合发展，是对国家现代化发展规律的深刻洞察，是对我国国情农情、城乡关系的科学把握，也是对统筹城乡发展和城乡发展一体化战略的继承和升华，具有重大的现实与理论意义，理由有三：

首先，推进城乡融合发展是实施乡村振兴战略，实现“两个百年”奋斗目标的客观需要。实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，短板在农村，难点是农村贫困人口脱贫;实现第二个百年奋斗目标，全面建设社会主义现代化国家，短板仍然在农村，难点是实现农业农村现代化。当前我国乡村的常住人口还有5.64亿，到2035年基本实现现代化时仍会有约4亿人居住在乡村;即使到2050年，依然有几亿人居住在乡村。如果不进步破除城乡二元体制、推进城乡融合发展，城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落，这数亿人就不可能同步实现现代化，乡村振兴战略目标就无法实现，整个国家也无法实现全面现代化。

其次，推进城乡融合发展是破解城乡二元结构、释放乡村活力的迫切要求。新中国成立70年来，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍然突出，是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。从城市来看，以城带乡的功能还不强。长期以来形成的二元户籍制度以及依附于其上的二元福利制度阻碍了农民的市民化进程，数亿农民工徘徊于城乡之间，半拉子城镇化、不彻底的转移不仅影响到了城镇化健康发展，也影响到了农业经营规模的扩大，阻碍农业劳动生产率的提升，农业比较效益长期处在较低水平，进而又将优质要素资源不断挤出乡村，影响到乡村经济社会的发展。从乡村看，活力没有充分发挥。乡村基本公共服务在制度层面取得积极进展，但服务水平和质量仍然较低;乡村基础设施落后，污水处理普及率还很低，无害化卫生厕所普及率也不高，城乡人居环境差距还很大;城乡要素市场体化还处于试点阶段，人、地、钱总体上还处于从乡村向城市的单向流动状态，导致乡村严重“失血”、活力不足。要解决这些问题，迫切需要建立健全城乡融合发展制度和政策。

第三，推进城乡融合发展是尊重乡村发展规律，认识乡村价值的必然结果。在传统观念中，乡村是农业生产之地、农民生活之地。但从国际经验来看，乡村是有其自身发展规律的，乡村的价值和功能是会变化的，会随着经济社会的发展而不断丰富。西方社会对于乡村价值的认知，总体遵循着从“生产主义”到“后生产主义”再到“多功能乡村”的演化路径。从总体来看，随着收入水平的提高，城乡居民对生态、文化产品的需求会快速增长;城镇化发展到达一定水平后，乡村的稀缺性会日益显现;粮食安全保障能力显著提升后，农业和乡村的多种功能得以发挥。中国特色社会主义进入新时代，我国乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值和政治功能日益显现。乡村是涉农二三产业的发展载体，也在成为 些高科技产业的新发展空间，能为建设现代化经济体系开辟新领域。乡村是生态产品的主要供给者，能提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。乡村有数亿人口居住，具有庞大的传统治理资源，能为整个社会和谐稳定、有效治理发挥巨大作用。鄉村是中华民族5000年文明的发源地和主要传承地，农耕文明是中华文明的根，乡村文化关系着民族文化和民族精神的维系。

“亿万农民对中国革命、建设、改革作出了巨大贡献，乡村是我们党最稳定、最牢固的执政基础，具有特殊的政治功能。必须科学把握乡村发展规律，全面认知和充分发挥新时代乡村的价值及功能，不仅要补乡村的短板，更要扬乡村的长处，实现城乡功能互补、融合发展。”金三林说。

意见指出，到2035年，我国城镇化进入成熟期。这意味着在那个时候，城镇化率将由现在的不足60%提升到70%到75%。“这就意味着我们未来还有十几个百分点的空间。”国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆说， “未来我们大约会有亿或两亿人，要从乡村这个空间转移到城镇这个空间，会为我国家的投资消费带来巨大的增长支撑。”

中国社会科学院学部委员张晓山也认为，中国有近14亿人的大市场，大市场里面有很大 块现在正被激活，还远远没有达到发挥它潜力的市场程度，就是农村这块市场。目前，我国正在通过振兴乡村开启城乡融合发展和现代化建设新局面。

新政为城乡融合定调

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，意见明确了五大任务，其中第条就是建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。国家发展改革委发展战略和规划司司长陈亚军表示：“所谓要素就是人、地、钱等，其中人是放在首要位置的。到目前为止，还有两亿多农民工在城市就业和生活，但没有在城市落户，也没有完全享受到城镇基本公共服务。”

意见明确提出，健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

陈亚军强调，解决农民工的落户问题首先是坚持存量优先、带动增量的原则，不能搞选择性的改革;放宽落户不等于放松对房地产的调控，防止房价大起大落;消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策，要防止“大城市病”的发生。

土地方面，意见提出了农村土地制度改革的若干举措，建立集体经营性建设用地入市制度;落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，进一步让农民吃上“定心丸”，稳慎改革农村宅基地制度。

基础设施方面，意见提出要实现城乡基础设施统规划、统建设、统一管护，还提出坚持先建机制、后建工程。

“城乡之间不平衡最突出的表现就在于基本公共服务发展水平的不平衡。”发改委规划司副司长周南说， “要建立城乡教育资源均衡配置机制，健全乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系，完善城乡统 的社会保险制度，统筹城乡社会救助体系，建立健全乡村治理机制。”

周南进步介绍说，这是新提法，具体来看，要以市县域为整体，统筹规划城乡基础设施，统筹布局道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施;明确乡村基础设施的公共产品定位，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制：以政府购买服务等方式引入专业化企业，提高管护市场化程度。

意见还强调，要实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。对此，周南认为，城乡之间要产业协同，核心是要用城市的科技，特别是跟农业相关的科学技术来改造乡村的传统农业，用城市的工业来延长农业的产业链条，用城市的互联网产业等服务业丰富农村的产业业态。

李铁认为，意见提出了农村土地制度改革的若干举措，可概括为三大方面：改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度。

在农村宅基地制度方面，意见明确采取“稳慎”的基调，即适度放活宅基地，盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。

中央此前已出台的多项政策已有规定，农村土地集体所有的“性质”不能改变，承包地的农业“用途”不能改变，农民的“利益”要得到充分的保护，坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切。

按照意见，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，允许农村集体经营性建设用地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市;允许推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。

意见为此给出了解决之道，允许村集体在农民自愿的前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

此次意见明确规定，可以通过“合法承租”的形式，在释放城市消费过剩需求的同时消化大量闲置农村宅基地。

“意见背后的意义至少有两点。”李铁分析认为， 是打消了各方面的疑虑，中国还会不会继续改革开放？答案是肯定的。从这次意见的颁布我们可以看出，改革还在路上，也能看出中央政府每次的战略部署其思路是非常清晰的，对于改革的态度是非常明确的。二是在当今的发展阶段，我们要改革什么？答案是要寻找经济发展中存在的薄弱环节和难点，有针对性地解决存在的问题。目前的问题就是要从城乡融合的角度上来进行城乡两侧的市场化沟通，释放农民进城的活力，释放土地要素的活力和激发城乡闲置资源的潜力，降低体制成本和要素成本。

李铁认为，意见作为中共中央颁发的文件，权威性显而易见，剩下的就是要有关部门具体贯彻落实这个文件，具体地制定促进城乡要素流通的政策方案。