公共投资项目绩效评价与预算分配研究

2019-08-20吴彦霖陈聪吴海宏李井葵

江苏农业科学 2019年9期

吴彦霖　陈聪　吴海宏　李井葵

摘要：农业基本建设项目绩效管理存在绩效评价目标模糊、评价指标不准确、评价程序不规范、评价结果难应用等问题。以项目投入产出目标最大化为原则，构建新的绩效评价体系，定量开展农业基本建设项目绩效评价，并以江苏省2017年的部分农业基本建设项目为例，进行绩效评价，得到投入产出效率，并据此判定了2018年度预算分配系数，以期达到激励优秀、鞭策落后的效果;此外，应避免评审决定一切、项目建设进度滞后和建设标准不高的问题。

关键词：公共投资;农业基本建设项目;绩效评价;预算分配;主成分分析法

中图分类号： C939;G311文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）09-0326-03

农业基本建设项目属于财政支出的公共投资项目。公共投资项目的绩效管理，在于科学评价政府对公共财政资源的配置是否最优化，项目的投资成本是否最低，建设效果是否最佳，项目管理和程序是否合理，以达到社会福利与公平最大化的目標。美国Standish Group集团1999年对世界500强企业失败项目的调查统计发现，只有4%的失败项目是技术原因导致的，而目标不清晰、人员结构不合理、原材料供应渠道不畅等管理相关问题是导致失败的最大原因[1]。因此，对项目进行科学的管理十分必要。

我国先后出台了一系列的政策，用于规范财政支出项目绩效管理。财政部于2009年下发了《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（财预〔2009〕390号），2011年进一步发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），2016年下发了《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预〔2016〕123号）。在此基础上，农业部于2017年1月初下发了《农业部办公厅关于开展2016年中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（农办财〔2017〕1号）。但是我国公共投资项目绩效管理仍处于起步阶段，实践中也暴露出绩效评价目标模糊、评价指标不准确、评价程序不规范、评价结果难应用等问题[2-3]。

国家农业建设项目实行分级管理，农业部、国家发展和改革委员会负责审批立项、监管等，省级管理部门负责各省相关项目的初步设计审批、监管等。2014—2017年，国家已下达江苏省农业投资计划项目371个，累计投资19.28亿元，重点用于新增千亿斤粮食工程、农业综合开发、现代种业工程等项目建设，对江苏省农业生产能力提升、农业现代化发展起到了重要的支撑作用。

本研究以项目投入产出目标最大化为原则，构建新的绩效评价体系，定量开展农业基本建设项目绩效评价，并以江苏省2017年的部分农业基本建设项目为例，进行绩效评价。

1 农业基本建设项目的绩效评价体系

1.1 评价原则

（1）科学规范、客观公正。定量定性相结合，从管理部门和项目建设单位2个层面开展评价，力求全面准确客观。（2）简便易行、稳步推进。选择易于获取、有代表性和针对性的核心指标，简化考核方法和程序，在总结经验的基础上稳步推进。（3）统筹兼顾、综合评价。评估指标能量化的一律量化，不能量化的要明确评估标准，并对每个指标合理赋分，有效实现对政策项目绩效的综合评价。

1.2 指标构建

农业基本建设项目绩效形成大致可分为3个阶段，分别是投入、过程、结果。

（1）投入。农业基本建设项目实施需要人力、资金、设备和信息等多要素投入，并将投入要素配置给相应的实施主体。在诸多农业基本建设项目投入的要素中，财政资金投入是最重要的资源，应该以最小的资金成本完成农业建设目标。

（2）过程。农业基本建设项目主要由组织者、实施者、使用者等多主体共同参与实施，包括规划设计、组织管理、项目监管、项目建设、资金管理、制度建设、成果宣传等诸多环节，农业建设项目的实施是组织者、实施者、使用者这三大主体共同科学调配，使用投入要素，通过相互配合、形成合力、共同参与，完成项目建设目标的过程。

（3）结果。农业基本建设项目最终是为了完善农业生产条件，增强农业生产能力，提高农业经济效益、社会效益、环境效益和可持续发展能力。根据建设目标的难易程度，可将总体目标分解为短期、中期、长期目标。农业基本建设项目绩效考核多在项目建设关键期和项目完成时，因此，笔者认为项目建设结果应评价短期目标的实现程度。

本研究在参照已有的公共建设项目绩效评价指标[4-8]的基础上，构建农业基本建设项目绩效考核指标体系（表1）。

1.3 绩效评价模式

绩效评价的方法较多，主要包括平衡得分法、综合指数法、综合得分法、功效系数法、投入产出分析法、灰色关联度分析法、层次分析法[9-10]。本研究利用SPSS 19.0中的主成分分析模块，对农业基本建设项目绩效评价进行分析。

主成分分析也称主分量分析，将多因素通过降维转化成少数的关键因素，即主成分。各主成分均可以反映因素的主要信息，且相关信息不存在交叉重复的情况。该方法可有效地将复杂问题简单化，所得结果也更加科学高效。

1.3.1 主成分数学模型

根据“成分矩阵”统计结果，确定主成分Zj的数学模型如下：

Z1=a11x1+a21x2+…+ai1xi;

Z2=a12x1+a22x2+…+ai2xi;

Zj=aijxj+a2jxj+…+aijxi。

式中：xi表示第i个评价指标，i=1，2，…，n;aij=第i个评价指标xi对应因子负荷对应特征值。

1.3.2 投入与产出绩效评价指标分值的计算

根据主成分Zi对总方差的贡献率，得到主成分Zi在投入与产出绩效评价指标中的系数，从而计算得到投入与产出绩效评价指标分值，可用如下公式表示：

V=β1Z1+β2Z2+…+βiZiG。

式中：Zi表示主成分的分值，i=1，2，…，n;βi表示主成分的方差贡献率，i=1，2，…，n;G表示n个主成分的累积方差贡献率。

令V投入表示投入绩效评价指标分值，V过程结果表示产出绩效评价指标分值。E=V过程结果V投入为投入产出效率，根据各农业项目投入产出效率大小，决定各项目下年度的绩效预算分配系数[11]。当E≥1.5时，绩效预算分配系数=1.5;当1.5>E≥1 时，绩效预算分配系数=1.25;当1>E≥0.5时，绩效预算分配系数=1;当E<0.5时，绩效预算分配系数=0.75。最后根据新的绩效预算分配系数与下年度原计划预算分配额度，确定下年度新的预算分配额度。

2 案例分析

将江苏省2017年实施中的部分农业基本建设项目的年度绩效指标值代入模型进行运算，得到投入产出效率（表2）。

根据表2的结果，得出江苏省部分农业基本建设项目2018年度预算分配系数（表3）。

通过对江苏省部分农业基本建设项目2017年度投入、过程、结果分值进行绩效评价，得到投入产出效率，并据此判定2018年度预算分配系数，以达到激励优秀、驱动落后的效果，避免“一评定全程”产生项目建设精度滞后、建设标准不高的问题。

3 讨论与结论

3.1 通过“奖罚分明”的预算分配，提高农业项目资金使用效率

传统的农业项目资金分配一直沿用按申报计划撥付项目资金的方法，干好干坏都不会影响项目资金拨付，缺乏相应的激励与惩罚机制。因此，项目承担单位重申报、轻管理问题突出，项目建设成果无法保障，成果应用价值大打折扣。本研究提出的加强项目绩效评价，并引入“奖优秀，罚落后”的预算分配方法，激励所有项目承担单位主动强化项目管理，提高项目产出，从而提高农业项目资金的使用效率。

3.2 以定量分值为依据，提高项目绩效评价的决策水平

近年来，农业项目绩效评价逐步展开，但更多的是采用专家现场走访与会议评审的方式，通过专家主观判别提出绩效评价结果，评价结果影响因素多，无法保障结果的科学性和一致性。本研究得出，用主成分分析法科学测算项目投入产出效率，兼顾过程管理，以绩效评价综合分值为标准判定项目投入产出效率，可有效提高项目的绩效评价决策水平。

3.3 本研究的局限性

本研究以农业项目投入产出效率为依据，确定项目下年度的预算分配额度，是提高项目资金使用效率的有效途径，但仍然存在一定的局限性，如实施期仅1年的项目无法通过本研究提出的方法达到调节预算的效果;项目预算分配调节与我国现行的财政制度存在矛盾，尤其是对优秀项目进行奖励无据可循。

参考文献：

[1]余梅. 基于失败风险视角的政府信息系统质量控制研究[D]. 武汉：武汉大学，2015.

[2]程素杰，张国兴，张绪涛. 公共项目绩效管理考评指标体系模型研究[J]. 华东经济管理，2013，27（2）：123-127.

[3]吴建南，章磊，阎波，等. 公共项目绩效评价指标体系设计研究——基于多维要素框架的应用[J]. 项目管理技术，2009，7（4）：13-17.

[4]毛建梁. 项目管理理论在高职科研经费管理中的应用研究[J]. 科学管理研究，2011，29（2）：46-49.

[5]陈颖姣，何贤，王忠，等. 借鉴现代项目管理理论提升科研项目管理水平[J]. 科学管理研究，2010（24）：208-210.

[6]武玉坤. 从碎片到整合：地方政府绩效预算改革研究——来自A区的案例研究[J]. 福建论坛（人文社会科学版），2014（3）：45-50.

[7]卢海燕. 论政府绩效管理转型[J]. 中国行政管理，2014（12）：25-29.

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[9]陈静，沈生元，谢庆春，等. 甜玉米鲜穗产量与主要农艺性状的灰色关联度分析[J]. 江苏农业科学，2017，45（10）：48-51.