改革开放40年农村金融发展的变迁和路径优化研究

天津外国语大学国际商学院 虞晓天 王梦涵 韩伊琳

1 中国农村金融发展变迁(1978-2018)

1.1 农村金融的重构阶段(1978-1983)

农村金融的重构阶段，即农村金融的恢复时期。

1.1.1 农村信用合作社初步建立

新中国成立后，全国约80%的乡村建立了农村信用合作社(以下简称“农信社”)。据《中国经济改革与发展研究》数据，截至1957年，我国共建立农信社88368个，吸收农户存款20.6亿元。1958年，由于“左倾”错误，存款量大幅减少，截至1962年，存款额仅9.7亿元，许多农信社濒临破产。

1.1.2 农村金融开始发展并逐渐国有化

1977年，《关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确了农信社在农村金融发展中的性质和地位。据统计局抽样调查，截至1981年，劳动力人均创造产值约560元，相1978年同比增长12.9%，农村存款达386亿元，同比增长102%。可见在法案的推动下，农村金融得到发展，且由于中国人民银行的垄断地位，农村金融逐渐国有化。

1.2 农村金融的拓展阶段(1984-1995)

在拓展阶段，农村出现了多种不同的金融机构。

1.2.1 我国商业银行开始向农村扩张

1984年，为了农村金融的升级，人民银行发布了企业和银行可双向选择的政策，颠覆了以往传统银行资金的收支管理制度。1993年，政府对民间信用的控制逐渐放松，促使更多商业银行向农村进行扩张，农村小微企业也因此得到发展。

1.2.2 民间信用的复兴，农村合作基金会开始兴起

1984年的“允许农民和集体的资金自由的或有组织的流动”和1985年的“发展多样化的资金融通形式”，分别为农村社区内部融资活动和农村合作基金会的发展提供了政策性支持。1991年， 政府开始支持农作合作基金会。

1.2.3 多种金融机构并存，保险公司、期货公司等向农村开始扩张业务

1992年，农业保险由1995年的几十个险种和0.43亿元保费提高到近百个险种和8.2亿元保费。1993年，郑州商品交易所开业，交易量于1993年的774万手增加到1995年的20449.1万手，体现了当时农产品期货交易所的快速发展。

1.3 农村金融的调整阶段(1996-2002)

在调整阶段，国家对农信社和农村合作基金会进行调整。

1.3.1 国有商业银行撤并，农村信用社发展

1997年，第一次全国金融工作会议肯定了农信社的发展，并将国有商业银行撤出县级以下区域，以着重发展中小金融机构，此举使农村储蓄机构得到快速发展，农信社成为农村金融服务体系中的支柱。

1.3.2 取缔农村合作基金会，农民税外负担加重

1999年1月，农村合作基金会被取缔，国家同时要求清查农村合作基金会的债务状况。由于许多乡政府贷款发展乡镇企业，存在高额负债现象。截至1999年，个别省份负债总额高达4000万，全国乡镇负债超300亿，农民税外负担加重。

1.4 农村金融的深化改革阶段(2003-2008)

我国在农村地区确立了以银行类机构为核心，以非银行类为补充的金融体系，并对发展过程中的矛盾进行深化改革。

1.4.1 进一步建设正规金融机构，完善农村金融组织体系

2004年，国务院的《关于促进农行增加收入若干政策的意见》提出要探索农业担保的多种形式和路径，解决农民和农村企业的贷款问题。因此，部分地方政府建立了一批农业信用担保机构，使农民贷款更加便捷。

1.4.2 深化农信社改革

2003年6月，国务院《深化农村信用社改革试点方案》将农信社试点扩大到了8个省市，国家也对亏损农信社提供补贴津贴，税收减免政策。2004年5月，第一家农村合作银行——贵州花溪农村合作银行成立。同年8月，国务院将在21个省市推进农信社改革。

1.4.3 村镇银行等新型农村金融机构的建立与发展

2003年，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社陆续建成。2006年，6个一线地区进行试点，在已开业的172家机构中，有148家设立在中西部地区“，零银行业金融机构网点乡镇”状况得到显著改善。据统计，以上的172家机构共吸收存款269亿元，发放贷款181亿元，获利1.3亿元。

1.4.4 农业保险的进一步发展

2003年，保监会的《建立农业保险制度的初步方案》提出建立多元化的农村保险制度。2005年，中央“一号文件”指出要扩大农业政策性保险的试点领域。截至2005年，我国农业保险所收缴的保费收入达7.5亿元，相2004年增长了3.54亿元。2007年5月《，政策性农业再保险框架》协议签订。

1.5 农村金融中普惠金融的发展(2009-2018)

2010年之后，普惠金融在中国农村进行普及。

1.5.1 全国农业信贷担保体系建立

2015年，政策性担保机构逐步建立全国农业信贷担保体系。截至2017年，国家农业担保体系已成功筹集100亿元，为超过40000个农业项目提供贷款担保，超过1300个农业项目进行再担保，担保总额超过700亿元。

1.5.2 银行业普惠金融持续推进

2015年，《推进普惠金融发展规划》明确了我国普惠金融的服务对象。据2017年《政府工作报告》数据，国有五大行的普惠金融事业部已投入运营，总计185家分部及6万余家支行。除此之外，民生银行等其他6家商业银行也成立了普惠金融事业部。截至2017年，银行业金融机构网点在乡村覆盖率超过90%。

1.5.3 村镇银行线上线下多样化发展

据《中国普惠金融创新报告2018》数据，截至2017年9月末，全国新建村镇银行1567家，其中中西部地区新增村镇银行1018家，全国村镇银行覆盖率达到67%。2014年8月，《关于推进基础金融服务“村村通”的指导意见》要求银行业在拓展村镇金融服务时采取多样化手段。

2 中国农村金融发展中的问题

近年来，农村金融稳步发展，但随着农民生活水平的改善和城镇化的不断推进，农村金融的发展出现了结构建设不完善，机构服务能力不足和产品功能单一的问题。

2.1 农村金融结构建设不够完善，农村金融长期发展缓慢

2.1.1 政府宏观制度制定不全面，政策执行不到位

首先，农村金融相关制度的制定存在问题。一是先前的政策或制度覆盖不全面，导致许多新兴金融服务无法律可依，内部控制薄弱。二是部门配置不合理，不能及时捕捉风险信息而规避风险。

其次，政府相关政策的执行不到位。一是政府的监管力度不够。为了鼓励农村金融发展，政府一直采取较宽松的体制，导致许多农村金融机构不规范。二是政府的激励政策作用不明显，虽然政府一直持有积极推动的态度，但发展农村金融成本巨大，再加之补贴的资金未得到充分利用，一定程度上影响了下属的商业银行的自发性。

2.1.2 基础信息不完善，农村信用体系发展缓慢

首先，农村商业银行对此的宣传度不够，使部分农户对金融机构缺乏了解，农村信用体系中农户信息不完善，使大部分商业银行，农村金融机构无法正常发放贷款。

其次，大多数农村小微企业由于财务管理制度不健全，无法提供规范的财务信息和有效信用抵押物，使得商业银行的成本负担加重。

最后，由于信用信息不仅包括农户收入情况、生产经营情况等个人信息，还包括了农村土地使用权和参与保险情况等非银行相关信息，所以政府出于信息保护，难以形成部门之间的信息共享，这使得农村信用担保体系发展缓慢。

2.2 农村金融机构服务能力不足，业务推广较为困难

2.2.1 自主性基础设施建设供给不充分，物理网点不足

中国领土广阔，人口众多，以及基础设施建设和人员成本的不断提高，物理网点的增加，业务推广成为难题。一是由于农村地势的特殊性，使农村建设缺乏整体规划。二是基础设施的资金支持不足。而且，已建成的基础设施人为破坏严重，阻碍了农村金融发展。

2.2.2 金融机构服务人员专业素养不够，金融服务质量低下

目前，我国不同地区的金融服务人员相差较大，经济发达地区从业人员的数量多于经济欠发达地区从业人员的数量，且经济发达地区从业人员的专业素养优于经济欠发达地区从业人员的专业素养，这是由于金融人才都分布在发达城市地区，而农村与城市在各方面都有着巨大差距，这造成了农村中人才的流失，服务质量的下降。

2.2.3 农村金融推广不够深入具体，农村居民文化素质水平偏低

现阶段农村地区老龄化严重，金融知识匮乏，大部分农户对金融产品，金融机构了解较少，只看重眼前利益，导致农户拒绝选择正规金融机构，反而更倾向于风险较大的民间借贷，使农村金融发展缓慢。

2.3 农村金融产品单一，难以满足农村金融主体的需求

2.3.1 农村金融机构对多元化需求认识不足，难以满足农村金融主体的需要

近几年来，农民对贷款的需求逐渐增大，而大多数机构并未认识到变化，过于注重指标而忽略贷款的使用情况，导致了农业贷款总量上持续增长，但效果不佳。

而且，部分机构只是将城市金融市场实施的措施机械地运用在农村金融市场中，并未考虑农村的实际情况，导致贷款期限与农业生产周期不匹配，信贷额度无法满足农业产业。

另外，更有一些中小企业的产业链已扩张到了供应和销售，意味着需要足够的资金，而每年只有近三成的企业与银行有借贷关系，使大部分的中小企业贷款困难。

2.3.2 农村金融信贷产品创新力度较弱，互联网技术未被充分利用

国有商业银行对农村金融信贷产品关注较少，而其他涉农金融机构由于权限约束，难以进行农村金融信贷产品创新。同时，农村金融市场发展不成熟，农村金融市场中证券公司、保险公司的参与度较低。

除此之外，随着我国信息化进程的深入，以“互联网+”等为代表的一系列项目推动了各行业的发展，但乡镇地区的互联网金融等普及程度不高，金融机构也未妥善运用互联网技术推动该金融模式的发展，“互联网+农村金融”体系发展并不乐观。

2.3.3 农村金融风险管理亟待改善，农业保险发展缓慢

我国农村金融机构存在诸多风险管理问题，表现在以下方面：一是部分农村风险管理基础数据的缺失，使我国目前未建立起健全的资信评级系统。二是与风险管控制度相配套的保障机制不健全。

而我国农业保险除了专业人才较少，保险主体的参与度低也是阻碍其发展的原因。一方面是农民对农业保险的认识不够，容易因保费较高等问题拒绝参保。另一方面，由于自然灾害危害较大，我国农业保险面临着保费收入、赔付款额同向增加的情况。由表1可知，近年我国农业保险的赔付率一直偏高，无疑降低了保险公司对农业保险的积极性。

3 中国农村金融创新发展的路径

对于上文提到的农村金融体系不完善，金融服务能力不足，金融产品单一的问题，下文将从农村金融体系建设，银行业服务渠道，金融产品多样化来阐述农村金融的创新路径。

3.1 建立健全农村金融结构

3.1.1 修订完善农村金融法律体系，加大监管力度和资金扶持

首先，政府需扩大农村金融立法的覆盖面，配合实体经济发展需求，对现有的农村金融法律体系重新审视，尽量将相关法律细化，使新兴金融产品有法可依。对于不合理的部门配置，需要商业银行和金融机构自行审查，及时发现不合理现象，从而更好地帮助农户进行银行业务和规避风险。

其次，虽然农村金融仍需要较宽松的金融环境，但为确保农村小额贷款的合法性，政府的监管依然必不可少。这就需要政府在充分考虑农户的经济情况和金融机构的不良贷款情况后，采取措施控制农村金融机构的不良贷款率，来减少和防范农户的信用风险和金融风险，确保农户的投资收益和农村金融机构的经济利益。

对于政府对农村金融的资金扶持，一要拓宽资金来源渠道，允许资本雄厚的民间资本在农村市场进行投资。二要以农户及小微企业需求为导向，精准提供资金支持，使补贴资金得到充分利用。

3.1.2 建立健全农村信用体系，推动信息流动

政府需制定农村信用体系建设的扶持政策，设立信息支持平台。对于农户，商业银行应加大金融知识，信用知识的普及度。

对于小微企业，一是需要小微企业提高完善财务信息的意识。二是要政府加强对小微企业的监管，在其建立之初安排专业人才帮助企业明确自身组织结构，教授企业管理人员管理方法和信息化技术，并硬性要求这些企业定期完成真实有效的利润表，资产负债表等财务数据。对于提供完整真实财务信息的小微企业，优先发放贷款，甚至允许低还款利率，而对于拖欠贷款的不良企业，给与该企业信用警告，并体现在其信用记录中。

表1 2013—2017农业保险情况

对于商业银行，需要其联合政府，共同保证农户信用信息的真实完整，并加入数字技术，以及时更新农户信息，减少信息不对称。此外，政府还需推动地方各部门的信息流动，构建统一，公开，透明的信息共享平台，从根本上解决信息不对称的问题。

3.2 提高农村金融服务能力

3.2.1 推动农村金融网点建设，改善服务环境

首先，要增加村镇银行的新型网点数量，地方政府不仅可以提供资金，还可对新建机构和网点给予土地、房屋等支持，加快实现农村金融服务机构全覆盖。

其次，对于基础设施后天破坏情况，一是可以在农村金融网点加强保卫工作，设置全方位的摄像，建立应急预警机制；二是要提高农民的保护公共设施的意识，村委会可设立奖惩机制，对公共区域墙面涂鸦和垃圾乱丢现象处以罚款，以保护基础设施。

3.2.2 增加农村金融机构人力资源投入，提高服务人员专业素养

首先，地方政府应对部分地区的金融机构从业人员进行数量的增加和调整，特别是经济落后地区。其次，农村金融机构从业人员的专业素养水平在一定程度上影响着农村金融的发展，因此，要加强对当地从业人员的培训，加强从业人员金融基础知识，提高专业素养。

3.2.3 提高农民的文化素养，增加金融活动参与度

在农民的素质教育方面，需要农户增加对农村金融了解。政府可要求地方金融机构举办金融知识讲座，就信用担保，如何防范金融风险进行讲解，或在电视、报纸等宣传媒介上加入关于信用的公益广告，设立金融知识帮扶热线远程解答疑惑，增加农村居民对金融服务产品的了解。同时，降低农村金融机构准入门槛，培养新型农村金融机构，鼓励农民积极参与，提高农民的参与度和积极性。

3.3 推动农村金融产品全方位发展

3.3.1 明确农村金融主体的多元化需求，金融机构各司其职

对于金融机构对农户需求认识不足的问题，首先要村镇银行和金融机构明确我国农村金融主体及其特点。我国农村金融的主体包括企业和农户，其中企业可分为基础设施企业、地方骨干企业和小微企业，基础设施企业资金需求量大、投资回报率低；地方骨干企业发展前景好，经济效益高，发展初期以专业化技能型生产规模扩张贷款需求为主，发展成熟期以专业化技能型规模化生产贷款需求为主；私营企业一般规模较小，管理能力差，需要资金进行市场的扩张。

其次，为了促进数字普惠金融的发展，还需要提高金融机构对农户，小微企业需求的认识，在了解受众需求的基础上开发出适合农户，农村小微企业的创新性金融产品。

3.3.2 有效利用数字化工具，持续推进“互联网+农村金融”发展

实现农村金融产品的创新，要充分发挥互联网的作用，利用大数据分析各地区的自然和社会经济条件，建立更精准的农村金融信息管理系统，并基于互联网实现农村金融的推广。

2007年，肯尼亚在农村推出的手机支付产品“M-pesa”，交易成本仅为传统银行处理相同业务成本的20%，成为全球最成功的移动支付。不难看出，金融服务依托于互联网创新可大幅降低服务成本。除此之外，农村金融机构还可通过线上渠道，搭建银行开放平台，展开“互联网+商业+金融”模式，让金融服务融入社会生产、生活中。

3.3.3 建立全面的风险管理体系建设，推动农业保险发展

以农业经济最发达的国家美国为例，除了得天独厚的自然条件外，其综合风险管理下的现代农业风险管理体系极大推动了农业市场化进程。结合美国农业风险管理经验，我国在加强风险管理体系时，首先要完善相关法律法规，提升农业保险的保护机制，并对农户进行资金补贴，让更多的农村企业和农户愿意购买农业保险。

其次，美国的农业风险管理系统之所以快速建立，主要得益于美国全面的涉农信息数据库，而我国目前的涉农风险信息库覆盖面小、统一性差，制约了信息的深入分析，从而无法有效地预防和处理风险，因此，保险公司应将互联网技术同农业保险相结合，根据实际构建完善的信息管理系统，并对市场进行实时监督，有效控制市场风险。

最后，同美国农业市场相比，我国农业期权期货市场规模小，且品种少，因此可推出更多创新性风险规避类产品，如将证券、基金、期货等与农业项目结合，促使社会资本参与到农业风险管理建设中。