如何以法治方式清理整治不规范地名

自2018年年底民政部、公安部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家市场监管总局联合印发《关于进一步清理整治不规范地名的通知》以来，特别是今年上半年，多省市已经行动，一场“清理地名”的“大运动”“新高潮”在全国掀起。多地多家酒店、住宅区接到通知，被要求强制改名，引起社会广泛关注。

地名，是人们赋予某一特定空间位置上自然或人文地理实体的专有名称，具有社会性、时代性、民族性和地域性及代表性等特性。人有人名，地有地名，但都应当规范。为此国务院早在1986年就制定了《地名管理条例》，1996年民政部制定了《地名管理条例实施细则》。前者是行政法规，后者是部门规章，都属于“法”的范畴。可见，我国在地名管理方面并不是处于“无法可依”的状态。

但是，一段时期可能因我们的“立法过松”或“执法不严”，确实出现了一些“大、洋、怪、重”等不规范的地名。所以，在地名管理中，对不规范的地名进行规范化的“清理整治”也是必要的。但推进此项工作必须坚持法治思维和法治方式，切忌单一性地过于放大某一项工作目标。过度投入，可能劳民伤财；矫枉过正，可能冲击正常工作；轻视制度建设和规则制定，可能抵触法治，还可能导致各种形式主义，进而引发社会失序。具体而言，在推进“清理整治不规范地名”工作中，应当坚持和体现以下几项法治原则。

坚持比例原则，权衡利弊，取舍“做还是不做”。比例原则作为一项法治原则，强调目的与手段之间的平衡，不得以过多的代价去实现一个微小的目标。推行“清理整治不规范地名”工作，各地首先应当对本地方范围内的地名使用状况作一次调研，看问题是否严重和突出。我国地域差异很大，经济发展不平衡，地名不规范问题有的地方突出，有的地方并不突出。各地方政府有太多的事项要做，要分轻重缓急，学会抓大放小。如果本地地名不规范问题并不突出，那就不需要将它作为一项主要工作来抓，要将工作精力投入到更重要、更突出的工作上去。是否要推行“清理整治不规范地名”工作，应当由各地视具体情况确定，不能“一刀切”。

坚持法的安定性原则，尊重历史，可改可不改的不要改。法的安定性原则，强调的是法律规则的稳定性，杜绝法律和政策朝令夕改。现有地名一更改，有关单位信息、合同、信笺、地图、导航，个人产权证、户口本，等等，都必须随之更改，为此必然付出巨大成本。可以想象，一时之间，户口登记机关和产权登记机关门口会经常地排起长队，等待在户口本和产权证上更改地名；如果地名改了，户口本、产权证不改，那就会导致另一个严重后果：为将来的产权纠纷埋下隐患。其实，《地名管理条例》早就确立了“地名稳定原则”。该条例第3条规定：“地名管理应当从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定。”第5条又规定：“地名的更名应遵循下列规定：……可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改。”所以，除了法律有强制性规定的，凡可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改。

坚持立法先行原则，应当“先修法后清理”，而不是“先清理后修法”。立法先行原则是国际上公认的法治原则。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将“立法先行”写进党的正式文件。该原则要求国家的重大管理和改革，必须是“先有规则、后有行为”，用立法指引改革和管理，而不是相反。地方出现的不规范地名现象，可能是执法不严所致，更可能是以前标准较宽，今天要求严格了。那就首先应当修改法律，而不是首先清理地名，否则无法保证清理行为符合新法的标准和方向。目前，我国有关部门正在启动地名法规和规章的修改。既然已经启动法规修改程序，为什么清理工作不等一等呢？让“立法先行”的子弹飞一会呢？

坚持法不溯及既往原则，区分老地名与新地名，不得以新标准去处理老地名。法不溯及既往是一项重要的法律适用原则，它是指今天的法律不得去约束和处理昨天的行为和事项。在这次“清理整治不规范地名”工作中可以反映出：我们政府部门以前对地名的管理标准与今天对地名的管理标准有所不同。以前因标准宽松而被政府批准的地名，今天可能成了清理整治的对象。但是这样做，违反了法不溯及既往原则。即便地名管理法规和规章修改了，修改后的法规和规章同样不得溯及以前的地名。我们应当区分老地名与新地名，老地名应当按照原标准评判它的合法性，新地名才应当按照新标准审查登记。

坚持信赖利益保护原则，区别政府批准的地名与未经政府批准的地名，对于前者原则上不得更改。信赖利益保护原则是一项公法原则，意指公民、法人或者其他组织对国家公权力的正当合理信赖应当予以保护，公权主体不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为并由此给相对人造成损失的，应当给予补偿。地方出现的不规范地名，大多都是经过政府登记许可的，不经政府登记许可的地名很难存在。只要经过户口登记、产权登记、工商登记等各类政府登记程序的地名，都意味着经过了政府的审查许可，它就具有法律上的“公定力”。我们应当区别对待：对于未经政府审查登记，当事人擅自所取的地名，当然应当取消或者更改，或补办登记手续：对于经过政府登记许可的地名，哪怕属于不规范的地名，只要不属于法律强制规定更改的范围，不得更改和取消。真要改变或取消的，有关政府部门必须承担补偿或赔偿责任。

坚持正当程序原则，“清理整治不规范地名”工作不能只讲结果、不讲程序。程序是行为存在的时间与空间方式。有正当的程序才会有正当的结果。“清理整治不规范地名”也必须符合法定程序和正当程序。根据《地名管理条例》，除了法规规定必须强制性更名情形外，地名更改必须“征得有关方面和当地群众同意”。这一法定程序必须遵守，如果有关方面意见不统一的，或者群众不同意的，就不得更名。我们不赞同单方更名、强制更名、快速更名等做法。地名的更改需要作许多配套准备，要求一周、一个月内快速更名者，有违正当程序。国务院刚刚制定公布了《重大行政决策程序暂行条例》，尽管该行政法规今年9月1日才实施，但鉴于地名更改属于“重大行政决策”，建议提前参照该条例所设定的五项程序要求：公众参与；专家论证；风险评估；合法性审查；集体讨论决定。

来源：学习时报