热点事件中公共政策执行的网民意见框架偏向研究——以杭州“最严养狗令”为例

□ 范宇环

一、问题的提出

近年来，全国各地接连发生因养狗引起的争议性事件，如“网红遛狗不拴绳与孕妇冲突”“杭州狗主人打人事件”等，引起众人对文明养狗的关注。针对实际情况，杭州市决定开展文明养犬整治行动，但此次整治行动备受争议，整治公告一经发布，引起各大媒体和网民的密切关注，人民日报、央视新闻等主流媒体多次转发评论，各类微博大V 也将舆论引向一次又一次高潮，舆论愈演愈烈，对政策执行过程造成一定压力。在网络传播时代，公众已不再被动，而是主动的新闻发布者、意见表达者和框架建构者。

在我国当前的政治环境中，公众的主体意识逐步增强，参与公共管理的意愿和对社会的关注度日益提高。在政策执行过程中，政府和公众如何互动？公众意见表达有何种框架偏向？影响这种偏见的因素有哪些？微博作为一种社会性媒体，记录了参与者在公共事件中的话语表达，通过信息数据的分析可考察参与者对事件的框架建构情况。

二、研究设计

（一）数据挖掘

2018年11月8日，“杭州城管”发布了一则题为“致杭州养犬市民的一封信”的微博，称杭州市将开展文明养犬整治行动，并要求杭州市民遵守《杭州市限制养犬规定》。该公告一经发布，立刻引起公众和媒体高度关注，舆论迅速发酵。随后，“杭州最严养狗令”“杭州城管打狗”“万人请辞杭州打狗”等话题多次登上微博热搜榜，一时间，杭州城管成了网民“口诛笔伐”的对象。本研究选取“杭州城管”在文明养犬整治行动中发布的三条公告（为方便说明，以下简称为“公告1”“公告2”“公告3”），对三条微博的评论进行内容分析。微博评论数量累计21533 次，数量较多，为了方便统计分析，故选取每条微博的前100 条评论作为分析对象。

（二）内容分析

在进行框架识别时，不同学者采取了不同方法。本研究按照恩特曼提出的框架功能（即问题定义、诊断原因、道德判断和解决方案）进行分析。本研究通过反复阅读样本，根据样本内容和研究的主要问题，对300 条微博评论样本进行文本分析，关注参与者的意见表达、话语分析和意见分歧，并分析参与者的框架偏向、框架竞争以及框架迁移过程。在具体的框架识别中，一条微博评论可能出现不止一个框架，而有些样本可能不包含框架信息。具体编码类目如下：

1.信任政府框架，共 2 个：（1）支持杭州市政府、杭州市城管的工作；（2）支持规范养狗。

2.指责框架：指责政府不作为、懒政，城管不管事，抵制相关整治活动。

3.暴力执法框架：城管一刀切、暴力执法，采用捕杀、棒杀等血腥残暴手段。

4.策略建议框架：为整治活动提出建议，如管理养狗的人、和平管理、科学管理等。

5.质疑规定框架：质疑规定的合理性，如办狗证费用高、遛狗时间不人道、中华田园犬禁养等。

6.信息透明框架：要求公开狗证费用用处、整治后的处理结果。

7.尊重生命框架：从生命角度出发，要求保护动物生命，停止杀戮。

三、研究发现

（一）框架竞争

在传统媒体语境下，政策环境相对封闭，外部环境对政策过程的干预因素较少，政策过程可以按部就班地展开，政策执行也很少受到来自公众的影响。然而，在新媒体语境下，政策环境的开放、政策信息的公开以及新媒体技术的进步都为网民随时介入政策过程提供了条件。针对特定事件，参与者往往表现为多个具有并行或者竞争关系的框架。由图1 可知，“信任政府框架”“问责框架”和“暴力执法框架”总体来说占比较高。在同一微博样本中，“信任政府框架”出现频率高时，“问责框架”和“暴力执法框架”频率就较低；反之，当“问责框架”和“暴力执法框架”频率高时，“信任政府框架”出现频率就较低。这两类框架呈现出相反态势，且当一方出现频次过高时，评论区会出现“沉默的螺旋”现象，即较少会出现与强势意见相反的评论，于是处于多数地位的评论会越来越多，而弱势评论将会越来越少，直至完全没有。由于“问责框架”“暴力执法框架”和“质疑规定框架”出现的频次差距不大，虽然存在着竞争态势，但它们之间并不互为反框架，“策略建议框架”与“信息透明框架”同理。

图1 公告与框架类型对比图

表1 公告与框架类型交叉对比表

（二）公众对公共政策的执行具有抗争性

在提出具体时间的认知框架时，参与者的现实利益、心理图式等是影响其框架偏向的主要因素。数据显示（表1），在事件的微博评论中，“问责框架”“暴力执法框架”和“质疑框架”显著，公告1 和公告3 中尤为明显，公告1 中“问责框架”频次高达42 次，占该公告总框架的33.6%；“暴力执法框架”次之，出现33 次（占比26.4%）。公告3 微博评论中，“问责框架”（23 次，占比 20.54%）与“质疑规定框架”（25 次，22.32%）频次较高。经过分析可知，公众对规定具有抗争性，特别是在“问责框架”中，言辞较为激烈，“懒政”“残忍杭州，血腥杭州”等话语多次出现，究其原因，部分参与者自身正在养狗或者养过狗，他们从现实的经验和利益出发抵制相关条例，但更多的是从道德层面谴责暴力执法人员和政策制定人员。且当时网络上流传着疑似杭州城管打狗的视频（后官方辟谣为不实消息），该视频符合公众以往对城管的“刻板印象”，使得谣言迅速扩散，形成了“舆论倒逼”，迫使政府作出回应。公众从不同立场的抗争态度，在一定程度上为政策执行带来一定阻碍。

（三）政策执行回应影响公众框架偏向

戈夫曼认为，“框架内在于事件的组织和认知”，“是文化的核心部分，它以各种方式被惯例化（institutionalized）”，并经历着历史性的变化。可见，框架存在于人们的认知范畴，又是文化的一部分，它是语境化的，并可能发生变化。在具体事件中，参与者的框架并不是一成不变的，往往随着特殊的节点，朝着反向或者同向更深入地变化。在此次事件中，2018年11月8日公告1 出台以后，一个疑似杭州城管打狗的视频在网络上迅速散播开来，一时间杭州城管和杭州市政府成为舆论讨伐的对象，舆论愈演愈烈；17日杭州城管发布公告2，辟谣网传不实打狗视频，并回应此次养犬治理的出发点是惩罚不按规定养犬的人，而不是犬。官方的回应成为事件舆论的一个节点，导致公告2 的舆论框从根本上发生变化，“信任政府框架”占据绝对优势，共出现91 次，占此公告框架的89.21%；“问责框架”和“暴力执法框架”降为0，舆论发生巨大反转。公告3 的发布，使舆论框架在一定程度上发生回弹，“信任政府框架”大大降低（27 次，占比 24.11%），“问责框架”（频次 23，占比 20.54%）、“策略建议框架”（15 次，占比 13.39%）、“质疑规定框架”（25 次，占比22.32%）和“信息透明框架”（17次，占比15.18%）比重均有所上升。因公告2 中的评论设置了评论筛选，此时的“问责框架”中多出了“避重就轻”“评论涮选，掩耳盗铃”等话语。政策回应的确影响公众的框架偏向，公告1 中的公众诉求主要集中在“暴力执法”中；公告2 的官方辟谣有效规避了这种舆论，但并未满足公众其他诉求；公告3 仅仅公布了整治行动的推进情况，于是公告3 中“质疑规定”诉求和“信息透明”诉求继续凸显，且政策执行主体的回应方式极为重要，评论筛选后显示会导致舆论反弹。

四、结语

随着新媒体技术的发展以及公众民主意识和参与能力的提高，公众不再限于被动反应，而是突破作为客体的身份限制，主动对政策执行者施加影响，政策执行过程不再是执行主体主导的单向运动，而是执行主体与网民之间连续不断、循环往复的双向互动运动。公民参与公共政策执行是社会主义民主政治和公共政策民主化的内在要求，是公民享有参与管理国家和社会各项事务的权利体现①。在杭州“最严养狗令”的微博评论中，各行动主体呈现出多元性，舆论框架竞争态势明显，且存在“沉默的螺旋”现象。此外，公众对规定的实施存在一定抗争性，表现为“问责框架”“暴力执法框架”和“质疑规定框架”出现频率较高，政策执行主体的回应对舆论框架偏向具有较大影响，但弱势采取筛选评论、避重就轻等消极态度，反而会导致舆论回弹。网络环境下，社会事件的意义建构过程更加复杂，参与其中的社会行动中更加多元，对话、协商和竞争的氛围更加浓厚。政策性公共议题的讨论中，一方面政策执行主体应积极主动地公布信息，建立接受民意的科学体系，与网民形成良性稳定的互动关系，另一方面应培养公众的民主精神和法治精神，以促进我国公共政策的实施科学化、民主化发展。

注释：

①叶大凤.论公共政策执行过程中的公民参与[J].北京大学学报：国内访问学者、进修教师论文专刊，2006(S1).