降费率缩费基：养老保险何以会刺痛经济

文／李珍

李珍经济学博士，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国医学促进会健康保障分会会长，《基本医疗卫生与健康促进法》立法咨询专家。主持过国家自然基金、国家社会科学基金、教育部人文社会科学基金等科研项目二十余项，代表作为《社会保障理论》第一、二、三、四版。

2019年4月1日，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》。关于养老保险，核心内容一是降低费率、二是缩小费基。城镇职工基本养老保险单位缴费比例2016年曾经下降了1个百分点，各地方今年可以再降3个百分点，这样单位缴费比例就从原来的20%降至16%；而缴费基数则由过去依据各统筹地区城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限，使缴费基数降低。个体工商户和灵活就业人员可在本省平均工资60%—300%之间自愿选择缴费基数。

在中国，民营经济吸收了80%的城镇就业人口，吸纳了70%的农村转移劳动力，新增就业的90%在民营经济部门。按规模分，90%的民营企业是中小微企业。社会保险尤其是其中的养老保险缴费对劳动力密集型的中小微企业和多数灵活就业人员及自雇者是一个沉重的负担。1999年有学者曾在《经济评论》上发文《减轻企业社会保险负担与提高企业竞争力》，“在其他因素一定时，企业社会保险缴费增加则劳动力成本提高,企业利润降低,这时或者是资本排挤劳动，以机器代替劳动，或者资本干脆退出市场，关门了事，结果是经济和就业受损。”这是描述20年前的情形，不幸的是2018年重演了当年的情形。近年经济下行，中小微企业对税费较之前更加敏感。

养老保险降费率缩费基是减轻税负整体计划的一部分，是给市场一个强烈的信号——政府决心激发市场活力。在经济下行、就业压力巨大的情况下，政府将就业放在优先地位，这是非常正确的。就业是最大的福利，没有就业就没有收入，家庭就会陷入困顿；没有就业也就不会有附着于就业之上的社会保险。就业是“皮”，社会保险是“毛”，“皮之不存，毛将焉附？”稳经济稳就业就是“保福利”“护保险”。

以1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》作为标志，职工基本养老保险经历了22年的发展。在2012年之前的十几年里，因为人口红利和国际贸易的扩张，中国经济持续以两位数增长，职工基本养老保险也是在这种乐观背景下发展成长的；而当下的情形发生了变化，中国的城乡二元结构和城乡内部的就业结构并没有发生根本的变化，经济增长速度已然放缓了。我们需要静下来检视一下，养老保险体制和运行中发生了什么，以至于政府不得不在此时大幅降费率、缩费基。

22年的历史逻辑大体可以描述为，因为养老保险制度承担了计划经济体制向市场体制转型的部分成本和劳动保险向部分积累的社会保险的转制成本，所以从一开始制度的费率就很高且收支紧张。2005年后扩大覆盖面，不但微型企业要参保，还另设了一个低费率覆盖自雇者和灵活就业人口。比如江西南部一个城市职工养老保险参保人中，职工只有40%稍多，其余40%多的是灵活就业人员，11%是失地农民，后两部分人员都会以最低费率、最低费基和最低缴费年限来获得养老金领取资格。为了保证小微企业和非正式部门的参保人持续性缴费能力，不得不大幅降费率、缩费基。

我们前期的许多研究发现，在城乡二元结构明显和城乡内部就业结构明显的情况下，试图用一个制度覆盖不同部门不同就业形式的人群，可负担能力和财务平衡能力是不够的。事实上广覆盖、保基本和可持续三者很难兼得。社会保障水平要与经济发展水平相适应，超越经济发展水平的制度设计是需要我们反省的。