通过强化预决算公开提高财政透明度的探讨

●刘晓宇

党的十九大强调预算制度要“全面规范透明”，公开透明是现代预算制度最为显著的特征之一，也是现代法治政府的基本要义。因此，财政透明度是评价一个国家治理现代化进程的重要标准之一，也被视为经济稳定、政治民主的重要前提。

一、财政透明度的定义、发展历程及其必要性

（一）财政透明度的定义及发展历程

财政透明度是根据一个国家政治制度、经济制度的实际需要以及社会公众对财政信息的渴望了解程度，向社会披露财政信息的程度。

在计划经济时期，财政信息只向人民代表大会的代表公开，向社会公开的只是简单的预决算信息。改革开放以来，随着我国市场经济体制的不断完善和国家法治化、制度化建设的不断推进，财政信息公开工作逐步推开。2008年5月，我国正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》；2009年10月，广州市政府首次公开了政府部门预算，预算公开从此拉开序幕；2015年开始实施新《预算法》，对财政信息公开的不断推进起到了促进作用。

（二）财政信息公开的必要性

首先，财政信息公开是公众民主意识觉醒，民主政治不断深入的必然趋势。改革开放以来，我国经济和社会生活都实现了飞速发展，截至2018年我国国内生产总值已突破90万亿元，我国经济总量也上升至世界第二位。随着人民生活水平和文化水平的不断提高，当家做主的民主意识和参与政府公众事务的主动性逐渐增强。因此，财政信息公开成为了必然趋势。

其次，财政信息公开是深入推进依法治国的本质需求。我国《宪法》规定，一切权力属于人民。按照宪法精神，我国需不断完善现有法律体系，持续推进依法行政进程，加快法治政府建设步伐。通过做好财政信息公开工作提高财政透明度，就是重要手段之一。2014年全国人民代表大会常务委员会对《预算法》进行修订，新《预算法》首次将预决算公开纳入法律范畴，这是我国财政改革进程中的一项重大突破。

第三，财政信息公开是治理腐败的根本途径。治理腐败一直是党和政府的艰巨任务，特别是在2012年党的十八大之后，中央进一步加大反腐力度。在近几年被媒体曝光的各类贪污腐败典型案例中，骗取套取、虚报冒领、违规挪用、侵占贪占、权力寻租等行为的根源都是监管缺失。因此将财政资金的来源、支出方向、结余情况等向社会公开，一定程度上可以遏制贪腐发生的可能性。

二、近年来预决算公开工作的开展情况及我国财政透明度的发展趋势

（一）近年来预决算工作的开展情况

财政部自2015年以来，连续四年对全国各级政府及部门预决算信息的公开情况进行了专项检查和排名，覆盖面达到了100%。检查内容主要包括预决算公开的完整性、及时性、细化程度，公开方式的规范性以及公开的真实性。经过近几年的检查督促和政策引导，各级政府和部门对公开工作的重要性有了更深的认识，公开工作取得很大进步。主要表现在以下几个方面：

1、未公开预决算的部门和单位进一步减少。近几年的检查发现，全国未公开预算和未公开决算的部门和单位数量呈现明显下降趋势。从官方公布的数据看，2016年全国未按规定公开预决算的部门数量与2015年相比下降了98%，进步明显；2017年也保持持续下降的趋势，降幅高达74%，2017年全国各级部门预决算公开的比例接近100%，真正实现了公开全覆盖。

2、公开的完整性、细化程度、及时性显著提高。2017年，全国各地政府和部门预决算公开的各项综合指标达标率已超90%，同时各个单项指标的公开比例也呈现持续改进的趋势。这里本文以“一般公共预算基本支出情况表”为例，2015年各地各部门在该表中的公开率为79.5%，2016年进步显著，为95.4%，2017年上升到99.1%，再创新高；再如，2015年全国部门预算公开的及时率只有61.4%，2016年上升到92.1%，2017年又再次刷新，为98.3%，取得了明显进步；“举借债务情况说明”这一单项指标，2015年的公开比例仅为55.7%，2016年则升至95%，2017年又升至97.1%，增幅显著。

3、预决算公开方式更加规范和统一。全国省级财政部门均按照《地方预决算公开操作规程》的要求，在本级政府或者财政部门的官方门户网站上开辟了预决算公开的统一平台（专栏）。比如，N省依托省级财政部门门户网站建立了统一的公开平台，实现省、市、县三级财政和部门的共建共享和集中公开，大大增加了社会公众查询的便利性。有的省还在全省范围内统一印发了政府和部门预决算公开的模板，对公开时间、公开内容、公开形式作出了进一步的明确和规定。

（二）全国各省财政透明度的发展趋势

2018年年底，上海财经大学公共政策研究中心公布了 《2018中国财政透明度报告》。图1为2018年省级财政透明度排名，广东省公开了将近70%的调查信息，位列第一。

图1 2018省级财政透明度排名

从图2可以明显看出，自2009年以来，我国省级财政透明度平均得分呈现明显上升的趋势。2009年，31个省份的平均分为21.71分，2018年增长至53.49分，增幅显著。

图2省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分

但是，不可否认的是，我国省级财政透明度整体水平与发达国家和地区相比，依然相对较低。具体来说，2018年全国仍有将近一半的调查信息没有公开，而财政透明度最低的省份仅仅公开了不到30%的信息。另一方面，最高分与最低分与以往年度相比增长幅度开始减缓或呈现下降趋势。

三、预决算公开中存在的问题

（一）仍有少数部门和单位未公开预决算

财政部发布的2017年全国预决算公开检查结果显示，虽然预决算公开工作取得明显进步，但全国仍有227个部门未按要求公开2017年度部门预算，160个部门未按要求公开2016年度部门决算。具体数量如表1所示。从表1可以看出，227家未公开预算的部门中，有167家为县级部门，占比73.57%；160家未公开决算的部门中，有103家为县级部门，占比64.38%。上述数据直接说明了不少县级部门对预决算公开的重视程度仍需提高。而省、市两级，虽然占比与县级相比较低，但依旧存在不公开的部门。对于未公开预决算的部门，各级政府可采取通报批评、扣减预算等方式予以惩戒，真正督促部门转变观念，提高重视程度。

表1 2017年未公开预决算的部门数量

（二）公开内容的完整性和细化程度仍待提高

检查中发现，部分地方政府和部门公开预决算时，内容不够完整和细化，有关支出事项的解释说明也不够全面和准确，导致监督机关和社会公众无法判断该项支出的合理性及真实性。很多预算单位在公开本部门因公出国（境）费时，只是简单地罗列年度因公出国（境）活动、总人数等信息，并未公开所去的国家和地区、具体的行程安排和确切的出国（境）人数、花费等细节信息。绝大多数单位在公开机关运行经费、政府采购情况、国有资产占有情况和本单位预算绩效工作的开展情况时，都只有简单的一两句话敷衍了事，没有明细信息，并不能客观反映资金支出情况。

（三）缺乏公开的统一标准，地区间、部门间差距较大

各省虽然都按照国家财政部 《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》开展相关工作，但由于各地政府和部门财政信息化和预算管理水平参差不齐，导致预决算公开质量也存在很大差异，尤其是公开形式并不统一。比如，因为中央尚未制定和明确统一的经费支出标准，各级政府和预算单位无法准确把握公开口径和公开范围；再如，“三公”经费和行政经费都是近年来才提出的预算指标，中央目前也尚未明确“三公”经费、行政运行经费的统计口径、统计方法、统计范围等，如此一来，所公开数据的准确性、可信度就大打折扣。

（四）信息公开载体建设滞后，便民性不强

1、信息检索方式不便利。少数部门仍未开辟预决算公开专栏，或者虽设立了公开专栏，但专栏里公开的信息五花八门、纷繁多样，甚至有很多无关信息；很多部门设立的公开平台没有智能检索或者查收的功能，只能逐页逐行地人工查找和比对，十分不便。

2、信息公开形式不统一。有些部门公开的信息不能下载，只能在线浏览，获取十分不便；或者公开的信息虽完整，但出现排版格式混乱的问题。

（五）公开的财政信息不易理解

众所周知，预决算信息公开是在专业财政收支分类科目的基础上开展工作的，但社会公众大多并没有财政会计的专业知识储备或者未接受过专业系统的教育，因此对大多数人而言统计口径和专业名词并不易理解。很多支出科目，仅从字面理解，无法了解该笔支出的支出方向和使用用途，公众对已公开信息仍存在较多的不理解、不明白之处。而公开信息中的文字描述部分也都是在已审批的预决算表格里收入、支出科目的基础上加以阐述，对于专业名词的解释说明并不能有效地帮助公众理解。

四、推进预决算公开，提高财政透明度的建议

（一）健全完善预决算公开的法律法规体系

1、修改完善已有法律法规。一是修改完善《预算法》。目前，新修订的《预算法》确立了预算公开的法律地位，但对于公开内容的规定并不是很明确。因此，可考虑由全国人民代表大会制订新《预算法》的立法解释，对需细化的内容予以明确，以求充分发挥《预算法》的约束和引导作用。二是提升《政府信息公开条例》的法律层次。2008年由国务院颁布实施的《政府信息公开条例》属于行政法规的范畴，法律层次相对较低。可考虑适时制定《政府信息公开法》，将其从“条例”提升至“法律”层次，强化财政信息公开的约束力。同时，《政府信息公开条例》中与财政预决算公开相关的内容也须进一步修订和完善，尤其是对公开的及时性、完整性、细化程度和公开形式的规范性等作出明确规定，让财政信息公开有法可依、有据可查。

2、调整修订《保密法》，明确界定不予公开的信息。适时调整修订现有的《保密法》，对不予公开的信息进行明确界定，必须公开的内容不应设定密级，把法律规定落到实处，以此来增加政府信息公开透明的可操作性，尽可能避免在预决算公开过程中有些属于未明确事项的信息按《保密法》规定处理的情况。也就是说，《保密法》对涉密部门、涉密事项的进一步明确和界定，可以解决预决算公开过程中出现的公开范围不明晰、公开口径不统一等问题，从而真正地为社会公众、新闻媒体和相关监管部门后续监督提供便利。

（二）在全社会范围内增强民主和监督意识

具体而言，包括以下两个层面：一方面是要切实增强预决算公开的主体，即各级政府、部门及工作人员的民主和责任意识，使其真正转变观念，履职尽责；另一方面是要强化社会公众的民主和监督意识。

1、提升政府、部门和工作人员的责任意识。目前，与发达国家和地区相比，我国各级政府机关的公职人员的民主意识、监督意识相对淡薄。首先，应根据当地实际情况，选取部分人员到基层部门挂职锻炼，加深其对基层的了解，培养其对人民的感情，从而增强其公仆意识、服务意识和责任意识；其次，加强定期廉政教育，将财政信息公开情况纳入廉政考核或工作绩效考核的范围内，与公务员日常和年度考核挂钩，调动其工作积极性和主动性；第三，加强财政部门和本级预算单位的沟通、协调和配合，因为财政信息的公开涉及面很广，预决算公开不仅仅是财政部门的事情。因此必须加强各预算单位的责任意识，督促其在财政部门的指导下，按照要求认真做好相关公开工作。

2、强化社会公众的监督意识。意识的转变和强化是潜移默化的，并非一日之功。因此，增强我国社会公众的民主意识和监督意识无法一蹴而就。由于“财政信息属于国家秘密”的传统观念在很长一段时间内根深蒂固，我国社会公众的民主和监督意识同发达国家相比，相对薄弱。建议参考国外发达国家和地区的做法，政府相关宣传部门可考虑通过拍摄宣传和普及知识的短视频等方式，在全社会范围内倡导公众对政府和部门预决算安排等事项予以监督。对于社会关注较为突出、影响范围较广的医疗、教育、社保等重大民生问题，建立有效的沟通机制，拓宽监督渠道，广泛听取社会公众的意见和建议，维护公众的民主监督权。

（三）注重提高预决算公开信息的质量

1、确保公开信息的细化程度。提高预决算公开质量，一是保证所公开预决算信息的细化程度，特别是机关运行情况、政府采购执行情况、绩效工作开展情况以及本部门国有资产占有情况这4类非常重要的信息。比如，可用直观形象的图表等形式对相关经费支出情况进行解释说明，保证监督机构和社会公众更好地了解各项资金支出情况。二是确保按支出功能分类公开的预决算数据与按经济分类公开的预决算数据的细化程度。目前，我国按支出功能分类的信息与按经济分类的信息分别公开到“项”级与“款”级科目。但为切实提高公开信息的细化程度，可在条件允许的情况下，考虑将其细化至“目”级与“项”级科目，更加方便社会公众阅读、理解、分析相关数据。

2、提高公开信息的完整性。一是做好对财税政策专有名词的解释说明工作。对财税政策的宣传和对专有名词的解释说明，使各社会主体更好地理解和监督预决算报表中的支出项目，尤其是专业性很强的科目。二是考虑增加部门工作人员数量及相应的岗位设置情况。比如，部门总人数、在职人员数量、借调人员数、离退休人员数等等。结合已公布的预决算报表数据，可以判断行政运行经费、政府采购信息等支出是否合理科学。三是做好财政资金使用绩效情况的公开工作。通过对单个项目经费使用和管理情况进行绩效评价，社会公众可更为直观、具体地了解该项目的运行是否科学规范，是否达到预期目标，资金效益如何等。

3、确保信息的可理解性。要保证公开信息的可理解性，需要统一所公开预决算信息的呈现方式，把专业财政信息公开的角度定位在阅读者角度，不能简单地公开一堆表格，而是尽可能使用普通人能理解、能看懂的语言来表述。各预算单位应按照本级财政部门的公开要求，将本部门的日常工作开展情况结合财政资金的收入、支出以及资金使用效益等信息，尽可能用通俗的语言予以表述；同时，注意结合柱状图、饼状图等图表，以动漫、视频等多样化的方式进行更为直观和详尽的补充说明。

（四）提高预决算公开信息获取的便利度

1、完善官方门户网站建设，确保公开信息检索效率。提高门户网站信息的检索效率，才能保证社会公众获取预决算公开信息的实时性和便利性。具体来说，就是预决算公开的专栏应该按照要求只公开政府和部门预决算信息，并且对所公开内容合理地添加目录，方便公众对公开信息的检索和查询。此外，各级信息化部门要进一步加强网站平台建设，整合和优化现有公开渠道；在公开平台上可根据实际情况开辟公众互动版块，建立信息公开与政策解读联动机制，确保公众看得懂、能监督。

2、规定统一的信息发布格式。就目前我国预决算公开的情况来说，笔者认为效果相对较好的是采取PDF文本与EXCEL表格相结合的方式，即首先通过PDF文本格式的形式公开本部门的基本情况，包括二级单位的数量、单位职责、单位人数等。因为PDF文本方便下载查阅，又可以尽可能避免WORD经常出现的无法下载、排版混乱、文字乱码等问题。同时，在公开的平台上需提供PDF阅读器下载链接，方便之前没有安装该阅读器的网络用户下载；其次，对于数字很多的信息，可选用EXCEL格式予以公开，从而更好地满足阅读者对数据的查看比对、处理分析等深层次需求。

（五）加强对预决算公开信息的考核和监督

1、健全完善考核、问责和激励机制。不断健全完善预决算公开的考核和奖惩机制，对工作开展不主动、不认真的部门按照有关规定追究相关人员的责任，对工作表现突出的部门则给予适当奖励，比如增加转移支付或者一次性奖励资金。要将预决算公开工作的考核和监督与日常预算管理工作相结合，真正建立常态化的考核机制。此外，建立中央与地方、地方之间、各部门之间的交流沟通机制，对于各地好的公开经验和做法要及时推广和大力宣传，从而实现各地区之间、各部门之间的取长补短。

2、强化人大和审计部门的监督作用。一是充分发挥人大立法机构审议预决算制度的作用。我国人大对当年的中央部门预算进行审议的过程中，可邀请专家、行业代表及民间组织参与其中，协助做好政府预决算公开信息、“三公经费”信息、绩效信息等内容的分析和审议，提高事前监督的效率和效果，充分发挥事前监督职能。二是建立完全独立的审计机构，充分发挥审计的监督作用。美国等财政透明度高的发达国家都设立有独立的审计机构，通过审计部门的独立审计，可以更加及时地发现政府以及各部门财政资金收入、支出中存在的问题，及时采取有效的纠偏措施。

3、拓展财政信息公开渠道，发挥社会公众监督作用。进一步加大预决算公开相关政策法规和专业知识的宣传力度，不仅要充分发挥电视、报纸、广播等传统媒介的作用，更要顺应时代潮流，重视互联网、微博、微信、APP等新兴媒体。利用新闻媒体传播的快速性和涉及面的广泛性，更好地向社会公众普及财政体制的运行情况、财政专业术语、统计口径以及预决算公开的必要性等，充分调动社会公众对政府和部门预决算公开的关注，从而为预决算公开工作的开展创造一个良好的社会环境。■