从监督检查的角度来规范村级财务管理

●董斯成

“地方财政监督创新与探索”专栏

随着各项村级财务管理制度不断健全、完善，村级财务管理行为越来越规范，但在实际工作中由于村级财务管理人员对政策法规不熟悉、对财务管理认识不深等，需要从监督检查的角度进行分析和解决问题。

一、从监督检查角度来监管村级财务

首先，从监督检查的角度来核算村级财务事项。就是通过一定的手段来查找财务事项核算和管理中存在的问题，并分析问题产生的原因，提出处理和整改的意见和建议，落实相关责任人的责任，严格监管程序、监管制度，使财务监管工作有理、有序、合法、合规进行，从而达到规范财务管理的目的。

其次，用监督检查的方式来管理村级财务事项。就是从相反角度对财务核算和管理过程中的每一笔收支业务进行分析判断，查找其存在的问题和不足，从而规范财务监管行为。一是从相反角度查看其业务是否缺少相应收支核算的依据支撑，从而核实其收支业务的真实性。二是从相反角度查看收支业务逻辑关系是否前后一致，相互对称，从而确认其收支业务合规、合法性。三是从相反角度查看收支业务的数量、金额是否与实际情况相吻合，从而核实其实际发生额是否合理合法。四是通过剖析相关案例来对照其是否也存在共同的问题。这样能较简便地查找出问题，但同时也需要核查出相应的证据，促使财务管理不断补充完善和整改落实到位。

最后，用检查处理的措施来落实财务监管责任。就是对存在的问题进行整改或按法律法规进行处理处罚，对相关问题的责任人进行责任追究。一是对存在的问题责令限期整改到位。二是对违规违纪问题依法依规予以处理处罚。三是对相关责任人进行责任追究，倒逼相关责任人员落实相应的监管责任。

从监督检查的角度来核实和管理村级财务管理工作，不难发现财务管理中存在的问题和不足，经过问题梳理和分析处理，促使问题得到整改，从而达到举一反三规范管理的目的。

二、村级财务管理存在的问题

（一）财务管理基础工作不够扎实

村级财务管理基础工作不够扎实主要表现为：村级资金管理存在安全隐患，村级收入管理存在漏洞，资金日记账记录核算随意，村级收款票据管理存在隐患等。

1、资金管理存在安全隐患。一是突破备用金限额，现金支付成惯性做法；二是大量资金因支出结算的需要，转存到财务人员个人卡（册）进行支付结算，人为增加了资金安全隐患；三是大额报账支出资金和工程项目资金支付大多未实行资金直达供货方或建设方指定的账户，容易产生套取、挪用资金行为。

2、村级收入管理存在漏洞。一是争取的帮扶资金采取现金结算，入账不及时，甚至坐收坐支；二是将收入转存到村办实体账户，收入外流，甚至将不合理支出转移到村办实体报销，逃避监管；三是村级收入不入账核算，账外列收列支，形成“包包账”；四是将专项资金视同一般收入核算，随意支出。

3、资金日记账记录核算随意。一是对发生的收支事项不按相关规定登记相应的日记账；二是月末或季末、年末一次性补记日记账，造成日记账时间前后不一致、内容与事实不相符；三是登记日记账的内容、摘要与收支事项不一致，甚至变换摘要内容，改变收支事项；四是月末、季末、年末日记账的余额与财务账上的余额不一致，甚至长期不对账、不核查，造成结余差，容易产生套取和挪用资金行为；五是日记账登记余额、时间等不连续，出现“断头账”等。

4、村级收款票据管理隐患较多。一是票据管理责任不落实，票款不同行，缴销不及时，长期不核对票据，缺乏票据管理措施的安全意识；二是票据填开环节漏洞多，顺序颠倒、内容不全、票据外借、作废撕毁、多人经手等错误屡见不鲜；三是仍然存在使用作废票据收款，增加了资金管控难度。

（二）村级财务管理制度落实不力

目前，村级财务管理的制度和要求越来越具体、规范，这对于大多未经过财务专业学习和培训的村级财务管理人员来说，有关财务管理规定和要求可能一知半解，很难完全适应和熟练执行，不可避免地存在一些问题和不足，要么报销内容不合规，要么不按规定进行收支业务处理，要么非生产性开支无节制等，形成监管漏洞。

1、报销内容不符合财务管理规定。一是财务报销票据存在不合规问题。报销票据内容与所报销业务不一致、报销票据及其附件手续不齐全或无附件报账、报销业务审核审批不到位。二是工程支出报销不规范问题。大额水泥、黄沙、钢材等发票报销缺少应有明细附件，工程项目支出缺少会议记录、招投标手续、工程验收和决算凭证等。三是依然存在少量白条入账行为。

2、执行村级财务管理制度不严格。一是村级财务不能严格执行零招待管理规定，列支公务接待费用时有发生；二是村级预决算管理流于形式，预算执行不力，收不抵支，形成拖欠；三是违规发放各种形式的补助补贴现象仍然存在；四是不按规定及时结账、入账核算，形成“包包账”“断头账”和“长期挂列的空账”。

3、非生产性开支无计划、无限制。村级非生产性支出主要包括用于村级组织的公务运转支出，如办公和会务、差旅、学习考察、报刊订阅以及捐助赞助等各项费用支出及村干部（指村党组织、村民委员会、村务监督委员会成员和村集体经济组织管理人员）的工资报酬和补贴等。这些项目的开支，既没有预算计划，支出也没有限额控制，支出随意性大，甚至造成村级运转资金不足。

4、村集体资产资源监管不规范。一是不按规定的范围和程序开展交易，随意简化资产资源处置发包程序。二是工程项目决算办理不及时，容易造成资金缺口。三是工程项目虽然办理了决算，但结算不入账、票据掌握在建设方手中，容易形成新的“包包账”和产生债务结算不清的问题。四是工程项目入账核算不规范：工程项目发票不正规或发票无附件，工程项目支出入账核算时项目实施方案、代表大会决议、中标通知书、施工合同、项目实施过程监管记录、验收结算等重要资料残缺不全，用工费用支出缺少用工记录等佐证附件。五是存在虚增工程支出行为。

5、经济合同管理漏洞较大。有的村资源发包情况不清，承包合同前后不衔接，合同管理责任不落实，结账兑现不及时，村级收入旁落无人问。少数村经济合同移交和保管责任不清，资料丢失，既不采取措施补救，也不积极想办法清收。

6、村级债务面临增加的趋势。随着村级建设的不断深入，一些建设项目盲目投入，致使村级债务控制措施不力，村级债务有增无减。

（三）村级财务管理民主监管不力

村级财务管理应以民主理财和民主监督为主，并加强对理财情况的公示公开和民主监管力度。但实际工作中，因受人力、物力等条件限制，村级财务管理民主监管不可避免地存在民主理财走过场、民主监督缺手段、财务公开走形式等问题。

1、民主理财走过场。一是民主理财只重形式，民主理财小组人员不固定，民主理财审核方式不优，缺乏民主理财记录，导致民主理财效果不佳。二是民主理财不是以理财小组核实核查财务为主，而是以村两委干部报账为主。三是多数村仅仅对财务收支情况开展了理财活动，对村级预决算、产权交易、项目建设的审核等重要经济活动事项没有开展理财，没有实质性监督。

2、民主监督缺手段。一是村级民主监督财务管理只注重对开支的票据进行监督核实，对开支事项的真实性缺乏调查；二是村级民主监督只注重支出监督核实，对村级收入情况缺乏有效检查；三是对村级财务管理中存在的问题整改落实、处理处罚和责任追究没有切实执行到位。

3、财务公开走形式。一是财务公开公示不及时、不符合要求；二是公示公开不全面、不具体；三是公开公示内容不真实、不完整；四是重大事项或大额开支未进行公示公开或未经村民大会讨论决定；五是公示公开地点不固定、不便民。

三、强化村级财务监管的建议

加强对村级集体财务的监管是一个系统的工程，不仅要解决一些模糊认识、提升相关人员的责任感，更重要的是要完善和执行相关政策和制度、履行相关监管程序、落实相关责任，提升监管水平，以不断适应新常态下财务监管的需要。

（一）提升认识，明确村级财务监管责任

要适应新常态下村级集体财务监管的需要，就必须不断地加强学习、提升认识、强化责任感、提高业务能力。

1、加强学习，提升认识。一是加强村级财务管理制度建设，参照行政事业单位财务管理制度和责任落实办法，建立规范的、行之有效的村级财务管理制度，完善管理责任落实措施；二是加强对村级财务制度和管理措施的培训学习，规范村级财务管理行为，不断提升财务管理人员的认识和管理能力；三是加强对村级财务管理违规问题的剖析和典型案例的学习教育，不断提升责任意识、风险意识。

2、加强管理，明确责任。一是加强对村级财务工作的监管力度，开展不同形式的检查核查，对发现的问题及时予以督促整改和责任追究。二是明确村级负责人、财务人员对村级财务管理的责任，明确村集体负责人对财务管理工作负主要领导责任，财务人员对财务管理工作负直接责任。三是村集体经济组织要成立有主要村民（三分之二以上）参与的民主理财小组，对村级财务情况进行监督核实。

（二）把握环节，厘清财务监管模糊认识

要做好财务监管工作，需要转变思维、善于把握重点环节，厘清影响财务工作的模糊思想，增强法规意识、风险意识、责任意识。

1、把握财务报销关键环节。一是注意支出票据真伪、使用时效。网上不能查询的票据、无抬头发票、无印章发票、内容不详实发票、过期发票、要素不全票据不得报销入账，不得虚开发票和报销假事项票据，不得使用白条报账。二是把握支出业务支出内容前后连贯关系。支出业务报销票据及其附件必须齐全，凡报销支出业务必须理由充足，票据与其附件金额、内容、时间等必须一致。三是把握支出业务审核审批是否到位。落实支出业务财务报销事前、事后程序性审核审批和重要事项集中讨论审批。四是把握重大项目建设和工程项目开支相关手续和环节。五是注意支出业务资金支付手续和程序。严格执行资金支付的相关程序和要求，严格控制现金结算，实行直达服务方（供应方）指定的账户方式。

2、厘清财务监管模糊认识。一是厘清村级财务管理与我无关的模糊认识问题。因为“村两委”干部变动频繁，对村级财务管理认识不深，大多认为村级财务管理不重要，财务管理与我无关，只要不贪不占就行，财务入账报账怎样都不重要。其实村级财务管理不仅跟“村两委”班子每个干部有关，而且与每个村民的切身利益相关，加强村级财务监管既是每个“村两委”干部的职责，也需要广大村民参与监督。二是厘清村级财务管理与行政事业单位财务有区别的模糊认识问题。“村两委”干部及其财务人员普遍认为他们不是固定的行政干部，村集体也不是行政事业单位，其资金、资产等都属村集体所有，所以其财务管理应与行政事业单位的财务管理有区别。实际上，村级财务管理和财务核算都应该严格执行《会计法》和相关的财会法规，财务管理工作的本质都是相同的，只是因管理性质的不同而执行的会计核算制度有一定的差别而已，而财务管理的内容和要求都是一样，必须严格执行各项财经法规制度，必须接受相关部门的监督检查，必须对违规问题进行处理并对相关责任人员进行责任追究。三是厘清村级财务管理中“合情合理”与“合法合规”混淆不分问题。对于村级财务管理，一般情况下都是从合情合理的角度来考虑的，认为只要合情合理就行，对其是否合规合法考虑的不多。在实际村级财务管理中，受法规制度和财经纪律的制约，惯性的“合情合理”收支管理行为不一定就“合法合规”，因此更多要用相关法规制度进行监督管理，在“合情合理”的前提下更多地考虑是否“合法合规”。

（三）规范管理，提升村级财务监管水平

规范村级集体财务管理，就必须从规范村级集体财务收支预算监管入手，严格落实监管程序，执行财务报销核算要求，创新民主理财和民主监督的方式和手段，不断提升监管水平。

1、强化收支预算监管。村级财务收支预算是村级财务工作中的首要环节，做好收支预算，就能确保村级集体各项工作正常运转。一是支出预算遵循合理性、可靠性、完整性原则，做到科学合理地安排各项资金，使有限的资金发挥出最大的效益；做到专款专用；做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，略有节余。二是确保支出预算计划和额度相互衔接，做好预算计划 （年初事项预算安排、事前预算计划）、支出总额度和实际支出情况决算安排。三是确保所有的收支业务都能纳入预算监督。

2、落实相关监管程序。执行和落实财务监管程序，是推进财务监管的有力抓手。一是严格执行村级财务预算程序：村级报账员编制村级财务预算；村“两委”讨论通过；村民代表大会讨论通过；村务监督委员会审核盖章；“三资”监代管服务中心审定盖章；乡镇领导审批。涉及重大事项预算调整按相关程序报批。二是严格落实民主决策工作程序：群众反映意见和建议；村党组织提议；村两委商议；党员大会审议；村民代表大会决议；决策公开和实施结果公开。三是严格履行村级财务审批工作程序：日常开支按规定程序审批，重大财务事项应当履行民主决策程序；财务事项发生时，由经手人取得有效的原始凭证，注明用途并签字；村委会每月定期将村报账会计有效凭证集中交村民主理财小组审核，加盖“民主理财审核”（村民监督委员会）三瓣印章；由村报账会计将有效凭证报村委会负责人“一支笔”审批签字；按相关要求实行分级签批；由村报账会计将审签后的原始凭证和凭证汇总单交服务中心领导监审盖章，财政所主任审批签字。四是严格执行村财务与资产公开工作程序：农村财务代理服务中心根据财务与资产账簿及报表，编制公开事项；村民委员会根据农村财务代理服务中心提供的财务与资产公开事项，制定公开方案；民主理财小组对方案进行审查、补充、完善；村级党组织和村民委员会联席会讨论确定公开方案；按公开要求及时在村财务公开栏公布公开。

3、执行相关报账要求。在村级财务收支业务中，生产性支出和非生产性支出的报销入账和核算管理是不相同的，所以在执行报账要求上也予以区别对待。

一是费用性支出报销要求。严格执行事前审核审批制度，使支出业务支出理由充足；发生经济业务要取得正规票据，严把票据审核关。支付村民临时用工的补贴发放，自制原始凭证要具备原始票据的所有要素，并加盖公章、签注证明人、派工人、用工明细。

二是工程、资产性支出报销要求。报销招投标工程建设项目，需提供履行“四议两公开”民主决策程序相关材料：村民会议或村民代表签字的会议记录及申请批复，工程项目预（决）算公示照片，中标通知书、合同、工程验收报告、工程完工纳税发票。报销自建工程建设项目，需提供履行“四议两公开”民主决策程序相关材料：村“两委”会议记录、村民代表签字会议记录、自建工程项目预（决）算公示照片、自建项目镇处审批表村务监督委员会组长和村民代表监管实施明细记录、工程材料发票及明细附件、务工明细记录表和补助签字表、工程验收报告。

4、创新民主理财和民主监督的方式和手段。民主理财和民主监督在村级财务管理中是两个不同的内容，两者相互联系、相互作用。一是不断创新民主理财方式。民主理财小组集体集中审核审批村级财务收支时，不仅要对每笔收支业务进行财务审核，还应对相关收支业务进行真实性核查，不定期地开展走访、询问、实地察看等，确保入账核算的收支真实、可靠。同时还必须适当引入部分村民参与收支业务的核查工作，扩大核查面，使村级财务管理严格在制度下运行。二是不断创新民主监督手段。民主理财本身就是民主监督的一种手段，在民主理财的基础上，要创新村干部对村级财务管理的自我监督，让每个干部不定期地对村级财务工作进行检查和评价，查找不足，不断改正；要创新村民参与村级财务监督的方式，加强财务事项的公示公开力度，扩大知晓面、监督面；强化村务监督委员会及村纪检委员的监督，通过村民会议或村民代表会议推选出群众基础好、关心公益事业、懂财务的人员担当村务监督委员会成员，全程对本村集体经济组织财务活动进行民主监督，并参与制订本村集体经济组织经济、社会发展计划及相关的经济活动，有权否决不合理开支；强化审计监督，积极开展村干部任期经济责任审计、离任审计和专项审计，发现问题及时纠正并严肃处理。

（四）严格问责，确保监管责任落实到位

要使村级财务监管的各项工作有序、合理、合法、合规地开展，必须有严格的问责制度和问责措施作保障，必须有严厉手段才能推进工作顺利进行。因此，对执行不力、违规违纪等行为坚决进行追责问责。一是加强村级财务常规性监督检查，及时发现存在的问题，梳理问题清单，落实相关责任人的责任。二是对违规违纪问题进行处理处罚，根据会计法、农村集体“三资”管理办法等相关法规，责令限期改正或处以罚款。三是对相关责任人进行追责问责。对违规违纪问题相关责任人员严格追究责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。■