建立现代财政制度的主要障碍及改革建议

●刘穷志 文 雪

刘穷志，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师，珞珈特聘教授。在《经济研究》《管理世界》《财贸经济》等期刊发表论文多篇，国家社科基金重大项目首席专家，主持国家自科基金项目2项。

一、现代财政制度的内涵与实现路径

现代财政制度是在全面深化改革背景下，党中央立足于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标所提出的概念。随着《深化财税体制改革总体方案》的推出，现代财政制度的内涵进一步明晰，“建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度”是对于现代财政制度基本内涵的理论概括。

现代财政制度主要由税收制度、政府间财政关系以及预算管理制度三个主干构成。建立现代财政制度的根本在于必须要在中国共产党的绝对领导下，以“习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导，以我国当前及未来国家治理的战略规划为目标，以经济实力作为支撑，建立现代财政制度。只有以事权支出责任划分清晰的中央和地方财政关系为核心主体，以建立全面规范透明的预算制度和税负公平、调节有度的税制体系为两翼，形成相辅相成的有机整体，现代财政制度才能得以完善构建。

二、建立现代税收制度的主要障碍及改革措施

（一）优化税制结构，提高直接税收入占比，优化间接税设计

近年来，随着税制改革的不断推进，我国的税制结构逐步完善优化。一方面，间接税受减税政策影响，占税收收入比重明显下降。另一方面，所得税占税收比重也在不断上升。但是，目前直接税与间接税比例仍然失调，解决税制结构失衡问题仍需努力。而且我国现行税制结构是以商品与劳务税（间接税）为主体，大部分税收随着商品劳务的流转而产生，由于最终交易价格包含了税收，消费者的税收负担会随购买的商品劳务增多而愈来愈重，间接税的累退性日益凸显，扭曲了资源配置，社会福利由此降低。这显然无法体现税收量能负担原则，有违税收公平性。而在直接税的征管上，效率不足，信息化、网络化层次低，针对直接税纳税人的收入和财产还未全部统计到位。同时，现有征收手段和技术难以有效监管隐性收入，而中低收入人群的收入往往是显性收入，高收入人群则拥有更多的隐形收入，难以确保税收收入的应收尽收。

根据现存的问题，优化我国税制结构的任务将是以下几点：

一是进一步提高直接税收入占比。首先，对于企业所得税而言，进一步利用税收优惠、丰富税收优惠形式等政策手段加强对不同产业的引导，鼓励企业发展。其次，对于个人所得税而言，建议下一步根据本轮个税改革后社会的反馈意见，结合居民基本生活消费水平变化，更加合理地调整基本减除费用标准，进一步出台更具可操作性的改革配套措施。最后，要进一步完善财产税制，对财产税以存量为重点课税，遗产税、赠予税可适时推出，房地产税法也要尽快出台，利用财产税的特性调节收入分配，缩小贫富差距。

二是进一步优化间接税设计。一方面，要进一步优化增值税制。营改增减税效应已初现端倪，接下来更应完善增值税的征收抵扣环节，减少重复征税，避免偷税漏税发生，这有助于税收公平的实现。另一方面，要进一步完善消费税制。消费税要充分发挥引导消费行为的作用，在征税范围上，全面覆盖高消费行为，同时要根据消费环境的变化，及时对不合时宜的纳税项目进行剔除，避免过度征税。在征收环节上，可以考虑把课税环节移动到批发、零售环节。

三是加强对相关制度的配套改革。要加强税收征管机关信息掌控的能力，可以通过大数据等技术跟踪个人收入的流转情况等来实现。加快健全第三方评价体系，从制度的角度提升纳税人的遵从度。在宏观税负保持相对稳定的情况下，落实税收优惠政策，推进涉税收费制度改革，构建规范的非税收入体系。

（二）把共享税作为健全地方税体系的主力，培育地方主体税种

近几年我国中央税与地方税比重几乎是1∶1，这个比例看似均衡，但是地方政府普遍反映存在财政困难，原因就在于这一比重相对于地方支出占比过低，最终的结果就是无法满足财力保障需求，现实中表现为地方政府的财政困难，长此以往，严重影响地方政府职能的实现、导致地方政府债务沉重、影响地区经济发展。除此之外，营改增使地方税体系缺失主体税种。在营改增之前，营业税收入一直是地方政府进行各项管理活动、履行各项政府职能的财力保障。虽然中央与地方的增值税分享比例已由过去的75∶25调整为50∶50，但增值税收入是一种共享税收入，地方政府没有税权。营改增使得地方税体系丧失了原先的第一大税种，在其他税种的收入规模都较小的情况下，地方税体系面临缺乏主体税种的问题。

要健全地方税体系，就需要把共享税作为主力。营业税这一最大地方税源消失后，在作为地方主体税种优先对象的房地产税还难以在短期内开征的情况下，如果拘泥于以培育地方主体税种来健全地方税体系，困难很大。在健全地方税体系上，应采用宽口径的地方税概念，把归地方政府支配使用的共享税部分视作地方税，利用具有显著收入意义的增值税、企业所得税这类共享税充实地方财政收入，从而使地方税体系得到可靠的支撑。

需要注意的是，以共享税作为健全地方税系的主力并不意味着地方税系不必培育主体税种。主体税种的培育确立对于地方税体系的健全和持续发展具有重要意义。适合划为地方税的税种，要符合受益原则，具有税基流动性弱、税源相对稳定的特点。照此标准，以房地产税为代表的财产税是地方税的最优税种。同时还要发展地方税体系的长效机制，适度开放地方税收管理权限，因地制宜地调控税收征管，调动地方政府积极性，提高地方治理能力。

三、建立现代政府间财政体制的主要障碍及改革措施

（一）深化中央-地方事权与支出责任关系改革

中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立现代财政制度的重要内容，只有合理划分央地财政事权和支出责任，才能保障各级政府有效提供基本公共服务。国务院2016年8月出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。这其中，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理这一问题尤为突出。一是中央政府事权与支出责任较少，而地方政府却恰恰相反，我国政府公共支出呈现地方化的倾向；二是地方政府在承担大量事权与支出责任的同时，其相应的财权和财力不足，导致其承担事权的支出责任能力不强，分税制改革以来，尽管财政规模不断扩大，但是央地财政的收支配比却失衡严重，中央政府财政逐年盈余的同时，地方政府的财政收支差额越拉越大。尽管《指导意见》已经明确提出了财政事权和支出责任划分改革的总体要求和划分原则，指出了具体的实施路径，奠定了改革的方针基础。但在实际的政策落实中，仍然出现了进度慢、方案可操作性低和系统性缺失等一系列问题。要深化中央-地方事权与支出责任关系改革，需要做到以下几点：

首先，正确认识政府和市场的关系。央地之间在划分事权和支出责任之前要厘清自己的职责和事权范围，不要扰乱市场，也不要完全不管市场。如果市场、社会能够自行做好的部分，就交给市场，政府无需介入，需要辅助的部分政府伸以援手，市场和社会无法完成的部分政府必须承担，参与相关的资源配置。

其次，还要列出全面清晰的财政事权清单，增强可操作性。针对不同领域的事权责任划分，完整清晰地列举中央与地方的财政事权清单，模糊地带必须予以细化，做到科学划分，且对于临时性的未预期支出要提出各个相关领域下的划分原则，确保清单的可操作性。

此外，我国分税制改革以来，指导我国政府间财政关系的法律法规十分有限，往往是根据国务院或者有关部门出台的行政性决定或者办法来指导政府间财政关系，立法程度亟待提高，在推进事权支出责任划分时，相应配套的法律法规也应及时出台，保证改革的有序性。

（二）加快推进省以下财政关系调整，打通权责清晰政府关系的全过程

省以下的政府财政关系存在着两个严重的问题。一是基层政府支出压力较大。当有政策或措施出台时，通常是从上级有关部门从上而下下发文件，基层政府几乎没有话语权，这就造成基层政府只能被动地跟进财力配套来执行政策或措施，下级政府的被动事权过多，往往导致支出压力增加。二是省与市县之间的事权边界模糊，其独立事权占比少，共同事权占比多。这就造成了共担支出责任的相对虚化，这些模糊的边界使得责任落实不力，甚至省市县之间相互推诿责任，政府服务的质量和效率大打折扣。

为了建立权责清晰的省以下政府财政关系，要按照国家统一部署，认真落实省以下地方法院、地方检察院人财物统一管理事宜。我国各地经济发展水平和各地政府的财政状况存在着巨大差异，因此，对于省以下的事权支出责任划分要充分考虑到经济情况和财政规模，例如较为发达的东部地区的省级政府，可以适当下放事权给基层政府，提升基层政府的主动性，便于更为实时有效履行政府职能。而对于经济欠发达的地区，省级政府在下放事权时需要慎重考虑和商议，根据财政状况上收部分市县无力承担的事权支出，避免基层财政难以覆盖其支出，加深矛盾。

（三）优化现代转移支付制度

随着深化财税体制改革的不断推进，我国的转移支付制度已经日趋完善，规模不断扩大的同时结构也逐渐优化，但当前我国转移支付制度体系仍不健全。我国现行转移支付制度至今还没有构建一套完整、科学的资金确定和计算方法体系，省对市县转移支付制度也不够完善。 由于我国行政职权设立单一，一直以来从中央到地方，管理财政转移支付的职能部门就是预算部门，缺少专门管理转移支付资金的部门，转移支付的效果难以评估。而专项转移支付的名目多、结构固化、评估机制难以落实等问题也日益突出。要优化转移支付制度，建议从以下方向切入：

首先，科学定位转移支付的功能，目前阶段转移支付是财政体制的不可缺少的重要部分，其功能定位是保证各地区公共产品的充分供给，提供普惠性公共服务。其次，我国有关转移支付的法律法规十分有限，这是导致转移支付制度执行不规范的重要原因，转移支付制度的法律环境亟需改善。同时，由于央地之间的事权和支出责任划分不科学，还要把与地方事权相关的税种划分给地方，合理划分中央和地方的税收收入，便于其履行政府财政职能，逐步提高基本公共服务在各地区间的均等化。同时，建议设立专门的转移支付管理机构或部门，严格把控资金的分配和使用。按照“规范、公平、公开”的原则对于转移支付的资金进行管理，对于一般性转移支付和专项转移支付合理采用不同的计算方法计算（因素法、项目法等）。在财政转移支付的资金分配方式上，通过提高一般性转移支付的比例来均衡地区间的财力不均，适当地降低专项转移支付比例。还需严格把控新设专项转移支付的名目和落实情况，并且对已有的专项转移支付绩效进行评估，设立评估监督机制，对于大项套小项等现象要加大清理整合力度，确保转移支付资金使用的规范化和公开化。

四、建立现代预算制度体系的主要障碍及改革措施

（一）建立现代全口径预算管理体系，加强预算绩效管理

一方面，构建有效机制实现“四本预算”有机衔接和统筹，从而发挥出全口径预算体系的整体功能，是经济新常态下全面深化改革对政府预算管理制度提出的高层次要求。我国现行的四本预算的审议、批准在不同层面分别进行，其审批制度各不相同，导致实践中各预算资金的余缺难以进行系统性筹划协调，无法有机衔接，形成有效可行的一本预算。但全口径预算体系改革无法一蹴而就，因此建议采取分步式改革预算体系。具体来说，首先把国有资本经营预算纳入政府公共预算中的特种基金进行编制，然后，将现行社会保障基金预算扩展为社会保障基金预算，接下来设立显性债务预算，最后把事业单位的事业收入、政府的财政专户资金放入政府公共预算体系中，逐步实现建立全口径的预算体系目标。

另一方面，要加强预算绩效管理。必须有预算绩效管理制度的支撑，才能进一步深化预算绩效改革。我国预算绩效管理现在仍然存在绩效意识淡薄、缺乏科学的绩效评价体系、预算绩效管理法制建设不够完善、缺乏全过程预算绩效管理循环、绩效目标编制模糊等一系列问题。因此，要推进预算绩效管理工作，一方面要推进预算绩效评价的法规建设，逐步构建完整的预算绩效评价法律体系。另一方面要推动地方政府深化对绩效预算理念的认识，形成社会共识。加强对绩效评价指标权重设置的研究，根据实践考量合理设置指标权重，尽可能客观反映各个指标对评价结果的影响程度，保证公正性和科学性。同时，还需要完善全过程全方面预算绩效管理体系，全方位加强目标管理，推进事前绩效评估，加强绩效评价管理，加强预算绩效监控，防患于未然。最后，强化事后预算绩效评价和结果应用层次，对于评价不合格的项目予以整改和问责，并且积极培育并引导第三方评价机构等社会组织参与预算绩效管理全过程。

（二）建立我国现代预算公开制度，提高透明度

十九大报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。预算资金公开运作和预算透明是法治政府的体现，更应该是现代财政制度的重要特征。目前，我国政府预算透明度整体水平较低，各地区透明程度差异较大，从我国公开的预算数据来看，公开的预算信息比较粗糙，向公众展示的只是各大类的预算资金，预算信息公开缺乏法律约束，当前制度未对信息的完整性、真实性、准确性提出有针对性的具体标准，政府选择性公开现象突出。在政府没有足够动力公开预算信息的情况下，倘若再不施加法律约束的压力，透明度问题将会发展缓慢。建议中央政府和人大常委会加快出台《预算法实施条例》，推动政府信息公开条例升级为政府信息公开法，界定《保密法》涉及财政领域的具体界限，使预算信息公开在有法可依基础上，有细则标准规范，保障公民知情权，提升政府财政资金使用效率。此外，还要利用门户网站、报纸期刊、互联网APP、微博微信等多方媒体渠道在规定时间内公布财政预算信息，利用互联网的政务平台建设，加强政府与社会的沟通，接受全社会的监督。■