以授权经营体制为核心的国资改革正在布新局

文=李 锦

前不久，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，提出以管资本为主加强国有资产监管，依法确立国企的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。这个文件讲明了指导思想、基本原则、工作任务与实施途径，是一个具有纲领特征的文件。改革国有资本授权经营体制，是今年深化国资改革的首要关键任务。根据《方案》的要求，国资委将制定印发国资委授权放权清单2019年版，而酝酿已久的出资人权责清单也在修改完善。《方案》指出，到2022年基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。显然，以授权经营体制为核心的国资改革已经进入快车道，一个新的局面渐行渐近。

《方案》指向国资改革的核心问题

改革授权经营体制，关系国有资产的体制，是牵住国资改革的“牛鼻子”。国有资本体制最早可以追溯到2003年。2003年3月国资委成立后，国资委就作为国有资产的所有者代表机构，专门承担国有资产的监管职责。随后我国逐步建立起现行的“国资委—国有资产投资经营公司-国有企业”三层次的国有资产管理体制。国资委由国务院授权代表国家履行出资人职责；国有资产投资经营公司，受国资委委托，负责国有资产的产权运营和投资运作，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系；国有企业以利润最大化为目标，自主经营，实现国有资产的保值增值。

现行的国有资产监管体制，通过三层次授权经营，成功实现“三个分离”，有利于解决国有资产出资人缺位问题。一是国有资产出资人职能和政府公共管理者职能的分离，即政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了“政资分开”。二是所有权与经营权的分离，国资委明确无误的定位是“履行出资人职责”，绝不是“管理国有企业”，从而有利于从管企业向管资本转变，而经营权则由国有资产经营公司组织管理，市场化运作。三是国有资产的资本营运与生产经营相分离，即国有资产营运主体负责国有资产资本运营，其出资的企业运用包括国有资产在内的全部企业资产从事生产经营。

在2013年11月召开的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了国有资本投资运营公司的概念，在《决定》的第二部分“坚持和完善基本经济制度”中明确提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本投资运营公司”。党的十九大再次强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。早在2015年9月，中国政府就发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，被称为国企改革的顶层设计，要求到2020年在国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果。国有资本投资运营公司的提出，加快了三层框架的形成，而国有资本授权经营体制将有力推进国有资本投资运营公司组建的速度。

长期以来，国有企业经营在很大程度上受到政府的行政干预，政企不分不仅影响国内市场的资源配置效率，也让中国对外开放政策饱受争议和质疑。政企不分、所有权与经营权不分，是长期以来严重困扰国有企业发展的问题。与其他类型经济相比，国有企业活力不足，外在表现为市场反应和市场竞争力不足。2014年3月5日习近平总书记在十二届全国人大二次会议上指出：“民营企业最厉害的是机制灵活，国有企业最大弊端就是机制不活。”指明了国有企业经营运行机制的最大弊病。

以管资本为主来完善国资管理机构与体制，实质是以改革国有资本授权经营体制为中心，改组国有资本投资、运营公司，进一步放权、授权，使所有权与经营权进一步分开，让企业充分走向市场。授权经营国有资产制度，是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本运营公司，并由企业自主经营，从而形成权利和义务的法律规范，推动经营体制改革和完善。

2014年7月，国资委公布首批国企改革试点名单，选择了中粮集团、国投公司开展国有资本投资运营公司试点工作，陆续将重大决策、高级管理人员任免、经营业绩考核、薪酬管理、激励约束等21项权利归位于或授予企业。2016年，投资公司试点扩围，新增了神华集团、中国五矿、宝武集团等6家试点企业，国有资本运营公司试点则在诚通集团、中国国新开展。2018年10月，全国国有企业改革座谈会提出，“当前国有企业改革正处于‘一个行动胜过一打纲领’的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段，要把更多精力聚焦到重点难点问题上来，集中力量攻坚克难。”中央经济工作会议明确要求“加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司”。2019年初，国资改革终于加速，国资委新增11家央企进行“两类公司”改革试点。加上之前10家试点企业，目前总共有21家试点企业，占央企总数约五分之一。显然，向国有资本投资运营公司授权，是“一个行动胜过一打纲领”的具体体现。

怎样读懂《方案》

准确理解《改革国有资本授权经营体制方案》，应当关注几个问题。

图：中铁二十二局轨道公司广州地铁18号和22号线项目盾构机中，管片拼装手正在拼装第一片管片。

为什么要授权放权？长期以来，我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式。但是，由于国有资产授权经营体制改革不到位，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。此次《方案》明确提出确立国企的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，意味着真正将国企推向市场，倒逼国企主动迎接市场化的竞争，从而提升经营效率。我们认为，这正好呼应了2019年两会政府工作报告提出的国资改革要将竞争性业务全面推向市场。

谁来授权放权？“优化出资人代表机构履职方式。出资人代表机构要依法科学界定职责定位，通过实行清单管理、强化章程约束、发挥董事作用、创新监管方式，加快转变履职方式，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。”这句话是非常重要的。由资产出资人代表机构通过董事体现出资人意志。依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点；建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制，完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度。“出资人代表—股权关系—董事”是基本定位。不是行政机构，不是以政府的名义，而是以大股东的身份出现，以董事身份参与企业管理。这就使政府和企业之间的边界更加清楚，最大限度地保证企业市场化的行为自主决策，建立在法律基础上了。

授什么权？放什么权？对国有资本投资、运营公司的授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等。结合企业自身特点，主要包括战略规划、主业管理、选人用人等。譬如，授权国有资本投资、运营公司工资总额实行预算备案制。根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，编制年度工资总额预算。

怎样授权放权？分类开展授权放权。出资人代表机构对不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权。其中，对国有资本投资、运营公司，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权。对其他商业类和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权。从授权分类这点来看，在某些特殊领域仍不排除政府直接管理企业，但也要限定在基本不对市场配置资源产生影响的前提下，国资委结合授权可以深入研究不同企业管理制度的基本框架、你实施方案等具体内容。

怎样才算授好放好？加强企业行权能力建设。通过完善公司治理、夯实管理基础、优化集团管控、提升资本运作能力，确保各项授权放权接得住、行得稳。这四条讲得到位。

怎样对授权放权监管？完善监督监管体系。在基于规则化与市场化的授权方式之外，出资人还需要承担监管责任，不能一放了之。《方案》要求，建立放管结合完善机制，该放的放权到位、该管的管住管好，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。《方案》提出，搭建连通出资代表机构和企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管；健全并严格执行国有企业违规经营投资责任的追究制度；建立健全分级分层有效衔接，上下贯通的责任追究工作体系；等等。通过搭建实时在线的国资监管平台，整合监督资源，严格责任追究，实现对国有资本的全面有效监管。实现授权与监管相结合、放活与管好相统一。

微观主体活力将得到激发

《改革国有资本授权经营体制方案》是有不少新东西的。今年的国资改革有一个口径，重在激励，把微观主体搞活。譬如“选人用人和股权激励”一段，就有不少新意。授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理（不含中管企业），积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度。这意味着，董事会通过差额方式选聘经理层成员，这个差额选聘很解放，不是董事长一人说了算；对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，这意味着，职业总经理可能比董事长薪酬高出数倍；完善中长期激励机制。授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，这意味着，子公司股权激励方案，直接由“授权国有资本投资、运营公司董事会审批，权力下放了；支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，这意味着对于股权激励的模式，更加宽松和灵活，显得异常多样化。股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩，这意味着，“股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩”的规定，无疑给国有企业的高管们带来重大利好。企业可以通过对管理层实施股权激励，充分发挥管理层的积极性和能动性，将企业做大做强，在增量和效益的基础上，实现分红收入，真正做到责权利相统一；支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投,这意味着，跟投制度其激励的重点对象是公司的中高层管理干部，把他们的利益和风险与所在企业绑定，增强其主人翁精神和对事业的获得感。

国务院国资委2008年发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，明确“符合条件的也可获得企业利润奖励”，“利润奖励”就是“利润共享”，这是国资委10年前就允许鼓励支持的实行利润共享的激励制度。对于国企来说，一个是监管，一个是激励，到底应该监管为主，还是激励为主？应该是激励为主，监管为辅。“外因是条件，内因是根据，外因通过内因起作用”，外因是监管，内因是激励，这是基本的逻辑关系。国有企业的高管们也应该享受“利润共享”，“股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩”的规定，使得国企高管也享受到激励，这无疑是合理的。对国有企业的企业家，也要像对待其他所有制企业的企业家一样，将其当作市场化的“职业经理人”，让其充分展示聪明才智，有效发挥企业家精神，要多多予以鼓励和支持，多多予以奖励和重用。

在2018年召开的全国国有企业改革座谈会上，在强调“从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位”的同时，提出了要充分认识增强“微观市场主体活力”的“极端重要性”的要求。强调“微观市场主体活力”的“极端重要性”，就是强调“企业活力”的“极端重要性”。因此，改革的落脚点就要放在如何增强企业活力方面，判断改革成功与否的标准，也是企业活力有没有得到增强。如果只追求形式上的改革，强调监管，而不解决影响企业活力的体制机制问题，不消除影响企业活力释放的桎梏，那么，就难以释放改革红利。“微观市场主体活力，很重要的是激励机制的实施。前几年，监管多于激励。现在，到了推出更多激励机制的时候了。

类似的段落有一些，《方案》对企业确实是松绑了，值得细细咀嚼。这些信息预示，下一步的授权清单将是很好看的。

期待授权清单出台

《方案》用“一个明确、四个确保”来涵盖五方面重点改革举措。“一个明确”是指方案首先确定了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界，明确了“谁来授权、授权给谁”。“四个确保”则指分类开展授权放权，确保“授得准”；加强企业行权能力建设，确保“接得住”；完善监督监管体系，确保“管得好”；坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。

显然，授权内容是什么？这是大家最需要了解的。明确国资委的定位是本轮以管资本为核心的国资国企改革的关键。显然，以管资本为主完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，实质上是相互关联的三个问题，一是分类国有资产功能，二是对相应的国有资本确定合理的授权经营方式和权限，三是要在此基础上分类监管。这三个问题相互影响，相互制约。但是有一个前提，授权内容一定要有清单。

提高国有资产的运作效率，治本之策还是合理界定产权，使所有权与经营权分开。然而，如何在坚持国有经济公有制的原则下实现经营权清晰界定，对国资委是一个挑战。清单不出台，到底哪些是出资人代表机构的权责，哪些是企业的权利，无法分清楚，《方案》相当于开始着手厘清二者的权责边界。事实上，国资委等主要应该承担的是监管责任，而不是行政管理责任，这个问题始终在组织上没有理顺。《方案》进一步细化了国资委等要逐渐退居到监管角色，把运营等方方面面的责任还给企业。因为授权，实质上是国资委放权，这是一件复杂的事情。目前已经草拟了《国资委授权放权清单(2019年版)》，有不下30项的措施推出。有的是对中央企业普惠的，有的是对重点改革企业比如国有资本投资公司、国有资本运营公司、创建世界一流示范企业等等，也有的是对一些特殊企业授权的。随着授权放权清单的推出，出资人权责清单也要做进一步的完善。制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

4月29日，国务院国资委副主任翁杰明在国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会介绍改革国有资本授权经营体制工作相关情况时说，下一步，国资委将按照国务院国有企业改革领导小组的统一部署，会同有关部门，按照职责分工，制定落实配套政策措施，密切配合、协同推进改革工作。改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化改革的首要关键任务。根据《方案》的要求，国资委将制定印发国资委授权放权清单2019年版，分类开展授权放权，建立健全国资国企在线监管系统，强化事中事后监管，确保相关改革工作落到实处；同时指导推动地方做好《方案》落实工作。

可以预计，随着《方案》的出台及紧随其后的国资委授权放权清单2019年版，特别是出资人权责清单的修改完善，该放给企业的要放足、放到位，达到“法无禁止即可为”，将会极大推动国企改革的进程，以授权经营体制为核心的国资改革将揭开新的一幕，国资改革新局面可能很快到来。