“枫桥经验”视野下人民监督员制度的发展与转型

吴波

摘 要：“枫桥经验”是民众参与社会治理工作模式的一面旗帜，人民监督员制度是检察工作实践“枫桥经验”实现民众参与司法的最直接渠道。新时代，民众参与检察工作的必要性更加凸现。在司法体制改革、监察委员会成立等背景下，人民监督员制度面临是否留在检察机关以及如何发展的问题。扩大监督范围到普通刑事案件、保障人民监督员履职权益、立法明确监督程序是人民监督员制度转型和发展的必由之路。

关键词：枫桥经验 人民监督员 民众参与

一、“枫桥经验”视野下对人民监督员制度的考查

20世纪60年代，从浙江绍兴枫桥“社教运动”发源，以发动群众、依靠群众为主要内容的枫桥经验形成。随着时间推移，西方的民主法治观念在当代中国各个层面引入，扩大影响，有声音开始过于推崇西方分权制衡制度，忽略轻视群众路线在维护社会治安、强化法治建设上的积极作用。当前，党和国家机构改革进一步深化发展，枫桥经验也在积极创新前行，为维护社会稳定、强化社会综合治理进一步发挥作用，人民监督员制度正是检察机关学习枫桥经验，依靠群众智慧的实践探索。

（一）“枫桥经验”与人民监督员制度

1963年11月，毛泽东同志对浙江枫桥依靠群众就地化解矛盾的“枫桥经验”批示，要求各地仿效、经过试点、推广去做。历经半个多世纪的洗礼，“为了群众、依靠群众、发动群众、就地解决问题”的“枫桥经验”不仅没有失去生命力，反而作为基层社会治理的成功模式历久弥新。50多年的实践证明，“枫桥经验”是实践党的群众路线的生动体现，是政法综治战线的一面旗帜[1]。

人民监督员制度创设于2003年9月，是对属于检察机关自行侦查的一些案件由民众进行监督的方式，由最高人民检察院报全国人大常委会并经中央同意而建立。它是检察机关主动接受外部监督的一项制度创新，也是体现我国司法民主、拓宽人们群众有序参与司法渠道、保障人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权、监督权的重要改革举措。司法引入民众的参与，将社会主流价值观导入具体个案[2]，将检察机关的办案过程置于民众的监督之下，其结果不仅是个案的公众性得到大众的认可，同时可以进一步延伸拓展个案成果，形成社会性的积极价值引导，提升检察工作透明度和公信力。由此可见，人民监督员制度的内涵与“枫桥经验”一脉相承，是目前民众参与检察工作的最直接渠道，也是检察工作实践“枫桥经验”的最佳路径。

（二）新时代民众参与检察工作的必要性

1.新时代民众参与检察工作是走中国特色社会主义法治道路的必然要求。习近平新时代中国特色社会主义思想明确，必须坚持以人民为中心。检察机关作为国家法律监督机关，行使检察权理应围绕人民为中心。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，保障人民群众参与司法;推进检务公开;完善人民监督员制度。脱离以人民为中心这个基点，检察人员在办案中难免会依赖于从法律文本本身出发，忽视案件办理的政治效果和社会效果。山东于欢案、内蒙古粮食无证经营案等在舆论中引发了广泛关注的案件，形式上似乎符合刑法构成要件。但社会舆论一边倒的反对意见，表明这些决定一定程度上与人民群众普适性的价值观念和道德标准有所冲突。检察工作中，严格适用法律是前提，但不能生搬硬套法律规范，时刻关注倾听人民群众呼声，保障人民群众的参与度，能够积极推动政治效果、法律效果和社会效果有机统一，真正实现“让人民群众在每个案件中感受到公平正义的阳光。”另外需要指出的是，新时代环境下社交网络、自媒体的快速发展使得处理决定可斟酌的部分个案快速发酵、传播，形成大范围的舆情，人民监督员及时介入，能够有效防范风险，而这也正是依靠群众将问题解决在基层的枫桥经验的新时代要求。

2.新时代民众参与检察工作是宪法、法律的必然要求。首先，我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力归属于人民，并以国家根本大法的形式对人民批评、建议、控告、申诉、检举的权利加以确认。检察机关在履行职权时自觉接受人民监督，是宪法的应有之义，也是忠于宪法，维护宪法权威，忠于人民的外在表现。其次，人民检察院组织法规定，人民检察院通过行使检察权，保护公民合法权益，要贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。保障民众对检察工作的参与权自始于法有据。再次，新时代背景下，对于人民群众的权益保护意识以及落实群众路线的工作要求不断向纵深发展。2017年最高人民检察院下发《关于实行检察官以案释法制度的规定》《关于加强法律文书说理工作的意见》等系列规定，要求检察机关在案件办理中强化以案说法，将向人民群众释法说理作为必须履行职责。这也展现了司法为民的本质。而人民群众的主動参与，从法学理论的角度来讲，展现了法律多元化的，与提倡人民自治化解纠纷的枫桥经验在核心价值上相一致。

3.新时代民众参与检察工作是合理利用本土资源的必然要求。人民群众以其独有的创造性在我国的法治实践以及社会治理历史上发挥了不可轻视的作用。笔者倡导的合理利用本土资源并非是对中国传统法律文化和相关制度的简单照搬，也不是倡导以人民调解方式替代刑事诉讼程序，而是在严格规范刑事司法程序基础上，推动人民群众的了解、参与、监督，强化刑事司法的透明度，降低民众误解引发的信访或其他不稳定因素，贯彻恢复性司法理念。这对推动提升司法公信力，降低刑事司法成本，推动和谐社会建设均有着积极意义。

二、当前人民监督员制度面临的问题和困难

人民监督员制度自2003年实施以来，对民众参与、监督司法、促进司法公正发挥了重要作用，这与枫桥经验注重维护社会稳定的内在价值追求一致。新时代背景下，枫桥经验的工作重心也有所拓展，注重维权是枫桥经验和人民监督员制度共同的发展方向。人民监督员制度仅发展十五年，尚不成熟和完善，尤其是在司法体制改革和监察委员会成立的新背景下，人民监督员制度如何在枫桥经验创新发展中改革、转型势在必行。

（一）监察体制改革背景下人民监督员制度面临的选择问题

1.人民监督员制度是否保留在检察机关的问题。2018年2月25日，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会成立;2018年3月，国家监察委员会成立。这是新时代强力反腐的长效战略谋划和制度保障，原本作为职务犯罪侦查机关的人民检察院反贪、反渎部门全面转隶与职务犯罪侦查密切相关的人民监督员制度何去何从亟待解决。有观点认为，人民监督员制度监督的对象是检察院立案侦查的职务犯罪案件，如果检察院不再办理职务犯罪侦查案件，人民监督员制度就没有了存续的基础[3]。也有观点认为，人民监督员制度可以随着检察机关职务犯罪侦查权转移而整体转型为监察委员会的外部监督主体[4]。笔者对此持不同意见，人民监督员制度应当继续留在检察机关发挥作用。

首先，人民监督员制度的监督客体是确定的，监督检察机关执法活动。党的十八届四中全会提出，完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。职务犯罪侦查权转移后，人民监督员仍然可以对职务犯罪的起诉活动进行监督。其次，人民监督员制度在检察机关有良好的实践基础。经过十多年的改革实践积累，已经成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。根据公开资料显示，在2005年、2006年、2007年，实行人民监督员制度的检察院数量占全国检察院数量的比重分别达到80%、86%、86%[5]。至2016年，吉林、江苏、山东、云南、重庆、河南6个省市司法厅设立了专门的人民监督员管理处，天津、江西、湖北、湖南、广西、新疆6个省区市在司法厅法制处加挂人民监督员管理处牌子;全国约25%的地市司法局设立了人民监督员管理处或者在有关处室加挂牌子[6]。现行制度已经具备其他待创设制度所不具有的先发优势，在现有的人民监督员制度基础上加以适当修订、试验，能够取得事半功倍的效果。

2.人民监督员监督案件范围是否过窄的问题。如前所述，在职务犯罪侦查权转隶后，目前人民监督员制度监督的范围仅剩下职务犯罪的起诉活动和不服逮捕决定的案件。笔者认为，人民监督员对检察机关司法办案活动的监督制约，应当是全方位和全程的，范围也不应再局限于职务犯罪案件。

首先，从检察机关的职能来看。自侦部门转隶后，检察机关主要承担公诉职能、诉讼监督职能、民事行政检察（特别是公益诉讼职能）、控告申诉职能等，这些领域均需要民众参与监督。例如，对社会关注度高的案件办理进行监督，有助于防范舆论风险，提高检察工作透明度和公信力。又如，人民监督员可以在涉众缠闹访案件适时介入，有助于化解矛盾纠纷。其次，从域外民众参与司法的典型模式来看。美国的大陪审团制度的主要职能是对检察官的起诉权进行制约和监督，负责重罪案件的审查起诉和调查取证[7]。日本的检察审查会制度是为了防止检察官滥用检察权而由检察审查会对检察官决定不起诉的案件进行审查，督促其正确行使公诉权[8]。可见，域外两种典型的民众参与检察模式的范围都关注起诉活动。最后，从“人民参检员”制度等实践来看。一些检察机关在探索人民群众参与案件方面已经取得了一定经验。例如，上海市金山区人民检察院探索创设的“人民参检员”制度，邀请人民群众代表以表决、听证、评议等方式直接参与检察办案和其他检察工作[9]。人民参检员的参检范围主要分为三大类：本区重大有影响的案件、涉及民生民利的案件、不起诉、不批捕等终结性案件，实际运行中取得了良好的实际效果[10]。

（二）司法体制改革背景下人民监督员制度的发展问题

1.突出检察官办案主体地位与如何保障人民监督员参与监督的权益问题。随着司法体制改革全面向纵深发展，时至今日全国各地检察机关员额制改革基本落实，相关配套制度建设也在进一步完善细化中。改革的重要举措是减少审批层级，突出检察官在案件办理中的主体地位，实现“谁办案谁决定，谁决定谁负责”。权、责、利的高度统一之下人民监督员制度是否会成为检察官独立地位的阻碍，是否与改革方向背道而驰。笔者认为答案是否定的，两者关系实际是彼此需要，辩证统一。一方面，員额制落地对于检察官团队精英化，让经验丰富的检察官回归业务一线的成绩是有目共睹的。但是，在检察干警总体队伍不变，仅在原有基础上择优选遴选，部分员额检察官已经脱离办案一线一定时间，在现阶段我们需要正视，并非所有检察官个体素质均已达到改革的理想要求，在此情况下需要人民参与，监督办案，既有利于事先监督，预防冤假错案，又对检察官考核评定，以及不合格退出机制建设提供依据。另一方面，在检察官独立承担案件办理责任的改革背景下，特别是捕诉一体试点改革环境下，人民监督员介入有利于检察官作为办案主体全面听取意见，特别是独立于案件外的人民群众的主流意见，这对于检察官在案件办理中防范社会舆论风险，制定有针对性的释法说理方案，减少因认识分歧导致的过失责任有着积极意义。

必须说明的是，人民监督员制度在运行中，已经呈现出人民监督员参与监督的权益保障有限的问题，一是案件信息来源不畅，当前制度中人民监督员参与案件，仍然依托检察机关通知邀请，不通知人民监督员并无相应规制方法，缺乏有效保护人民监督员的知情权，这导致人民监督员介入案件受检察机关选择制约;二是案件了解不全面，当前绝大多数地区的人民监督员评议案件倾向形式审查而非实际审查，评议以听取承办人汇报为主，对于人民监督员阅卷、会见当事人的权利均有所限制，而检察官的汇报难免带有一定的个人意见倾向的，对于全面了解案件，客观评价有一定障碍。

2.人民监督员制度监督实效有待提升的问题。从公开的数据来看，截止2014年12月，全国人民监督员共监督“3类案件”45255件，“5类情形案件”2000余件;全国人民监督员不同意检察机关拟处理意见的共计2125件，被检察机关采纳的有1147件，不同意意见的被采纳率为54.4%[11]。由此可见，一方面人民监督员不同意见相对较少，长期以来，确有声音质疑人民监督流于形式，笔者认为这可能源于多方因素，部分地区人民监督员履职津贴、补助由检察机关发放;部分地区人民监督员选任趋向有司法背景的人员，评议角度单一;部分人民监督员怕自身水平有限，不同意见怕与法不符，不敢提;部分人民监督员存在老好人心态，怕得罪人故而走过场，不愿提。另一方面人民监督员监督意见的采纳率不高，检察机关对监督意见的重视不够，并且缺乏相关机制对于检察机关不采纳人民监督员意见时的救济路径。对于人民监督员意见确实正确，检察机关不予采纳情形造成不良后果，如何追责也缺乏相应机制。事实上，人民监督员制度在刑事司法流程中的所处位阶、职能权限、履职程序缺乏通行性的统一的流程规范，从全国范围内通过立法形式加以规范确有必要。另外，人民监督员自身怠于履职、不当履职也缺乏相应的考核评定机制;纠正错误决定亦无相应表彰依据，这难免导致人民监督员履职积极性不高。不同意见采纳率不高、怠于履职的不追究也进一步加剧了人民监督员轻易不提出不同意见的情况，两方互相作用，最终进一步弱化了人民监督员的履职实效。

三、人民监督员制度转型的设想和实现路径

人民监督员制度在加之内核以及工作的原则方法上与枫桥经验具有高度一致性，但是具体在新时代背景下转型的工作细则则是原有枫桥经验所没有涵盖的。因而，对于人民监督员制度转型路径的细化探索也是检察机关结合自身工作实际对枫桥经验的创新应用和深化发展。

（一）扩大案件范围——从职务犯罪扩展到普通刑事案件

如前所述，人民监督员制度对检察机关办案活动的监督制约，应当是全面、全程、全方位的。另一方面，实践中大量的轻微刑事案件通过检察官的办理已经能达到法律效果和社会效果，正如枫桥经验所倡导的，人民群众是监督工作的主力，但不是主体，不能代替检察官审批案件，笔者对于需要人民监督的几类案件进行了梳理。

1.不起诉、撤回起诉的案件。这一类案件属于典型的检察阶段终结的案件，对于此类案件，特别是其中无被害人或国家权益遭受损失的情况下，监督救济方式存在一定空白，加大对检察机关决定的监督，有利于切实保障国家利益、公民权益。也积极回应了社会公众对此类案件缺乏了解，产生暗箱操作的误解，增加检察工作的透明度，增强了案件办理的合理性、道德性，从而保证司法公正，体现司法民主和司法透明。

2.影响较大的不捕案件、捕后改变强制措施的案件。检察机关对一般案件作出批捕決定后，案件仍在侦查阶段，人民监督员不宜介入。但对于重大案件的不批准逮捕决定，以及捕后变更强制措施的情况，因为其非羁押措施的不当采取，可能影响案件侦查取证，进而影响案件决定作出，人民监督员的及时介入，有助于事前有效防范，提高不羁押强制措施、不捕决定的科学性、合理性，从而最大限度保障个案公正，减少不当羁押为后续侦查工作的消极阻碍。

3.怠于行使诉讼监督权的案件。检察机关是法定的监督机关，对于诉讼活动全程依法进行监督，实务中，对于侦查、审判中的违法情形，存在怠于行使或违法行使诉讼监督权的情形，检察机关的监督权是权力也应当是职责，通过人民监督员对于诉讼活动中的违法情形敦促监督有着切实意义。此外，将监督权赋予人民监督员，可以加大线索的发现力度。

4.公益诉讼案件。公益诉讼案件办理是目前检察机关民行部门新的职能，人民监督员的参与，一是可以积极听取基层群众意见，发现案件线索、拓宽案件来源;二是可以敦促检察机关积极主动履行职能，提升履职的主动性、自觉性;三是一定程度上缓和因诉讼对立造成与行政机关之间的误解对立，通过人民监督，在合法性的基础上强化合理性的支撑依据。

5.涉及民生的案件和重大有影响的案件。对于涉及群体性利益、公共利益的涉众型案件和社会舆论关注的案件，原本就是最需要民众参与司法的案件。邀请人民监督员全程参，以普通民众的理解来还原案件，解读法律，通过“平民式”的评议机制，使“民意”得到表达和满足，从而取得民众支持，有利于增强检察机关执法办案活动的公信力和民主性。

（二）保障人民监督员参与的各项权益

1.参与资格的“大众化”而非“精英化”。有观点认为司法活动因自身负责性应当掌握在少数“精英”手中，人民监督员参与检察工作，其选择应当设立相对较高的门槛。枫桥经验能够保持旺盛的生命力，根本原因是人本主义思想，而以人为本中的人应当是大众化多数而非精英化的少数。在人民监督员选任上，笔者认为应当更趋向于“大众化”，有数据显示上海市人民监督员中有“全职妈妈”和外来务工人员，基层群众占比达82.7%[12]，这一点在前一轮的人民监督员制度改革试点中也是倡导方向，一方面员额检察官的遴选已经保障了刑事司法活动的专业化，人民监督员制度应当体现人民参与的初衷;另一方面人民监督员决定作出更需要基于朴素正义观以及社会实践，有利于保障司法活动的情理以及社会效果，推动人民大众对刑事司法的理解。

2.启动监督的“主动性”而非“被动性”。传统枫桥经验取得良好效果的经验基础是依靠群众，动员群众，发动群众。同理人民监督员制度能够切实实施的基本保障是充分调动人民监督员案件介入的主动性。但实践中，人民监督员因其自身独立于检察机关之外，监督启动往往被动接受检察机关提供的案件。笔者认为，除了确保人民监督员的联系方式向社会公开外，可以在检务公开或政务公开场所设置人民监督员信箱，也可以在互联网上设置电子信箱，便于当事人提交申诉材料，利于人民监督员掌握案件线索及时启动监督。其次，检察机关应当定期向人民监督员通报监督范围内案件的办理情况，便于人民监督员掌握检察机关办理不起诉案件、撤回起诉案件、公益诉讼等案件的情况。

3.监督过程的“实质性”而非“形式化”。人民监督员常受诟病的一个质疑是流于形式。一是要改变评议方式，确保监督知情权。当前评议的主要方式为听取检察官汇报，建议在做好保密工作的前提下，尝试人民监督员查阅案件，全面审查，从而降低检察官主观意愿影响，提升监督实质。二是赋予人民监督员会见当事人的权利。保障会见权，才能确保人民监督员“兼听则明”，及时发现监督线索。三是强化人民监督员的履职能力，通过培训等方式提升其对法律的理解，防止监督员因对自身能力不自信而对提出不同意见有所顾虑。

（三）保障人民监督员制度的实际效果

1.设置相应程序确保人民监督员监督意见留痕。人民监督员制度转型最为重要的是监督效果，通过将监督效力以强制程序设置加以规制，可以有效推动监督过程实质化，笔者考虑可以从以下三方面进行尝试。第一，可以依托统一业务应用软件，在相关案件上设置人民监督员评议前置流程，作为前置必经阶段，明确未经评议不得作出结论。第二，人民监督员意见毕竟并非阻却相关不起诉或不批准逮捕等决定作出的法定事由部分，其否定意见不应直接阻却相关司法决定作出，但可以规定承办检察官不采纳人民监督员意见，需经检委会讨论决定，且将不采纳原因书面回复人民监督员，并进行释法说理。第三，尝试设置事后追责及与纪检部门搭建平台移交线索，对于评议监督中发现检察官可能存在违纪违法行为，畅通人民监督员与监察委线索提交渠道。此外，将人民监督员的监督意见放入被监督案件的卷宗，成为法院判决的考量因素或内部执法检查的内容，也是一种较好的方法。

2.关于人民监督员制度的立法建议。2016年7月最高人民检察院、司法部先后出台了《人民监督员选任管理办法》、《人民监督员监督工作的规定》，但在检察机关自侦部门转隶后，制度存在大范围的不适用，亟需修订完善。如前所述，在人民监督员制度的立法规范中应当修订以下内容：（1）扩大监督案件范围（可参考上述论证筛选），同时赋予人民监督员在与民生相关等方面案件一定抽查或事后质量评查的权力;（2）明确监督案件流程，制定人民监督员书面反馈意见制度并对反馈时间加以限制;（3）监督效力及救济途径。对于人民监督员评议意见，笔者建议沿用之前规定[13]：承办检察官采纳的应在规定期限内将案件处理决定向人民监督员通报;经检委会讨论决定后不予采纳的，应将不予采纳理由书面答复人民监督员，并将案件处理结论实时通报。可以尝试赋予人民监督员提请上一级检委会讨论救济的路径。

结语：

习近平总书记在十八届一中全会上的讲话指出“崇高信仰是我们党的强大精神支柱，人民群众始终是我们党的坚实执政基础。只要我们永不动摇信仰、永不脱离群众，我们就能无往不胜”。天下兴亡，匹夫有责。枫桥经验从建国初期开始已经跨越半个多世纪，依托的正是每个将治安乃至社会治理问题归属于自己责任的人民群众，依托的也是中国人本土的纠纷解决智慧和对祖国崇高的热爱信仰。新时代背景下，检察机关的长足发展自然也离不开人民的支持与人民的智慧，人民监督员制度发展虽已十余年，但在已经年近半百的枫桥经验面前仍是个孩子，借鉴枫桥长者经验，尝试探索人民监督员制度转型，推动检察機关建设发展，保障每个案件的公平正义，或许也是我们每个检察干警的责任。

注释：

[1]参见孟建柱：《在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上的讲话》，中央政府门户网站http：//www.gov.cn，最后访问日期：2019年3月3日。

[2]参见李咏馨：《从“民众参与司法”看我国人民监督员制度及改革》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2017年第4期。

[3]参见王玄伟：《挑战与机遇：“监察委员会时代的检察机关”》，《民主与法制时报》2017年1月5日。

[4]参见尹维达：《监察体制改革背景下的人民监督员制度转型》，《南海法学》2017年第5期。

[5]参见高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，《法学研究》2018年2月。

[6]参见李海洋：《人民监督员制度改革渐入佳境》，《中国商报》2017年8月31日。

[7]参见高一飞：《上帝的声音：陪审团法理》，中国民主法制出版社2016年版，第211页。

[8]参见陈效：《日本检察审查制度实施现状评析》，《人民检察》2014年第7期。

[9]参见龚培华：《探索人民参检员制度保障人民群众参与检察》，《人民检察》2015年第1期。

[10]上海市金山区人民检察院于2014年4月底通过了《关于实行人民参检员制度的规定（试行）》，对人民参检员的选任程序、参检范围、参检程序等作了规定，试行后取得了良好效果。

[11]参见项谷：《新形势下人民监督员制度深化改革及其路径选择》，《上海政法学院学报》2017年第3期。

[12]参见李海洋：《人民监督员制度改革渐入佳境》，《中国商报》2017年8月31日。

[13]《深化人民监督员制度改革方案》：人民监督员对所监督案件独立进行评议和表决，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。检察长或者检察委员会的处理决定应及时告知参加监督的人民监督员。检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。