保障房大型居住社区的配套建设研究

邹琦

摘要：实施保障房大型居住社区（以下简称“大居”）建设，是上海市委、市政府深化“四位一体”住房保障体系的重要举措，在服务城市更新、服务市场调控、服务市民居住条件改善方面发挥了积极作用：上海市从2003年开始共进行了三批次的大居选址，共计46个基地。其中，浦东大居建设量居全市最高。由于大居的多元性和复杂性，伴随着大居的开发建设发展，大居建设出现了一些阶段性的问题，如人口同质化、产业规划缺失、配套建设滞后等。在研究惠南民乐、曹路、三林等3个大居建设过程中的存在的主要问题基础上，提出了相对应的对策和建议。

关键词：保障房;大型居住社区;项目配套

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（ 2019） 04-0069-72

收稿日期：2019-03-11

1 目前保障房建设存在的主要问题

按照总体规划，浦东新区范围构建“3+3+2”的大型居住区（大居）建设布局，包括2008年规划选址的3个大居：曹路、三林、周康航;2010年新规划选址的航头、惠南民乐和川沙3个;以及沪通铁路惠南站和惠南民乐2个大居。这8个大居的总建设用地3520公顷，可建住宅面积共计约2587平方米，规划人口约90万。其中，惠南民乐、曹路和三林3个大居约30万人口。

1.1 导人人口结构同质化问题

第一，居民以本市户籍人口为主。由于安置的要求，大居通常是安置重大工程和旧城改造动迁的城区人口。上述3个大居本市户籍人口占总人口比重为74.2%，其中跨区迁移占比31.5%，区域内迁移20.3%。第二，人户分离情况较为严重。外来租客占比i成。3个大居社区人户分离总体上超过六成，其中“人在户不在”占比59.0%。“户在人不在”比例是1.6%。外来租住人数占22.8%。第三，老年人口比重相对较高。60岁以上老年人数占总人数21.8%，80岁以上老年人占3.2%，38.2%的家庭中有60岁以上的老人。60岁以上的人口占比显著高于全市老龄化平均水平、远高于郊区老龄化水平。

总体来讲，目前大居社区的整体人口结构层次同质化水平较高，老龄化水平较高，就业层次相对较低，不利于提升整个大居社区的活力，需要采取措施对大居导人人口层次进行调整。

1.2 大居产业规划缺失问题

由于大居特定的居住社区属性，决定了社区产业都以社区商业为主。而社区商业发展，则需要政府与企业通力合作，激发当地既有潜力。一方面，大居实际建设过程中社区商业的建设开办相对滞后。另一方面，社区商业的培育和成熟还需要一段时间，对已经人住居民的生活造成阶段影响。以浦东三个市属大居为例，其中惠南民乐大居，商办建筑面积为54.15万平方米，已建成的社区配套商业中就业的人员占比较少。而曹路大居南扩区域，其承载了5.98万人口的居住生活，在现状产业的基础上未有新的产业规划。其产业规划是依托曹路镇整体产业规划辐射影响的，就大居本体区域而言，除了满足居民需求的区域级、社区级的配套商业作为产业，为当地居民提供一定的就业机会，其他产业从规划之初就没有设置。三林大居在现状产业的基础上没有新的产业规划，基地建设之初，呈城乡结合区的典型特征，沿三鲁路和新华路零星分布着一定规模的工业企业。大居内配套的商业、公用设施服务业、交通枢纽服务业、科教服务业可以作为一定量的产业类型，提供一定量的就业岗位。其他产业需依靠所在镇域的产业辐射。

1.3 配套建设规模与实际差距问题

上海大居配套项目建设标准，目前是按照《上海市保障性住房（大型居住社区）配套建设管理导则》（2012版），由于多年未修改调整，导致相关配套建设规模与实际需求有较大差距。

一是交通设施方面。目前社区的交通设施配置情况，超过半数的入住居民反映交通配套较差。居民到公交站点、地鐵站的步行平均时长均较长，意味着居民在大居内部的交通出行不方便，总体居民对交通状况的评价相对最低。由于内外部交通不便、位置偏远，社区居民到市区的通勤时间显著增加。二是教育设施方面。配套学校规划建设不尽合理，如面积规划偏离行业标准、选址规划不是非常合理，加上老龄人口比重较大，导致教育设施的开办率较低，且优质教育资源严重不足。三是医疗设施方面。据调查显示，大居社区周围配置的综合大医院和专科医院相对较少，居民对较高医疗水平的需求并未得到满足。所以，半数以上居民对社区及附近的基本医疗服务水平不太满意。四是劳动就业方面。由于大居地处郊区农村，居所迁移直接增加了劳动年龄人口的交通成本，甚至带来工作的变动。调查发现，迁移居所后，许多居民上班时间增加，上班时间在一个小时以上的居民比例显著增加。五是居民交往方面。良好的邻里关系能够给居民以安全感和归属感，甚至给人以更加快乐、减少社区犯罪等积极效应。对浦东三个大居研究表明，与城市其他自然社区相比，大居社区居民的情感认同度相对偏低，邻里关系多以地缘关系为主，部分是搬迁之前的地缘关系，业缘关系和趣缘关系较少。

2 完善保障房大居建设的对策建议

2.1 综合措施解决人口同质化

第一，尽快完善大居公交系统，改善大居内部的生活配套设施。大居的位置较为偏远、先期的交通配套不完善、周边产业缺失、生活配套不全，这些造成了原先市区动迁的年轻人不愿意人住：应尽快完善大居公交系统，缩短居民到周边和市区附近上班的通勤时间。改善大居内部居民生活区到商业配套区的可达性。第二，引入优质产业资源，解决大居产业缺失的问题。进一步加大对大居的产业发展扶持，吸纳就业能力强的都市型产业、生产性服务业和生活性服务业，鼓励原有工业园区或地块企业转型，扩大导人人口的就业机会=依托人力资源和社会保障局等相关政府部门的统筹和协调，逐步解决导人人群的就业问题。第三，通过代理经租等形式加快培育区域租赁市场，通过调整和完善商业业态、改善与周边产业区的通勤条件等，引入周边年轻的、较高层次的产业人群。同时，可以在保障房基地中或者周边地块设置一些商品住宅用地，引入购买商品房的人群，改变同质化人口的现状。

2.2 拾遗补缺，科学合理完善配套设施

首先，科学编制规划，提高总体性规划与实施环节互动性。科学规划是一项兼顾长远目标与近期计划、集谋划、策划和实施于一体的系统性工程。而且，这一工程并不仅属于规划师工作，更需要多主体、多部门协同参与完成。在大规模修建保障房政策导向下，控制性详细规划编制大多较为仓促，这就要求在具体实施环节中不断进行调整，加强总体性规划与具体实施环节间互动，具体包括：一是与各项实施专项规划互动，要兼顾地理位置、现实状况等进行调整;二是与各实施主体进行互动，由于不同主体的侧重点不同，这就需要主体间充分互动，共同协商制定可行的实施方案，特别是要加强规划团队与建设开发团队的互动，能够将控制规划内容付诸实地;三是与实施需求进行互动，包括潜在住户的客观需求、有限土地资源提供尽可能多的住房需求、住宅成本需求等，要在众多需求中进行充分论证，寻求符合低成本——高效益的规划实施方案。

其次，优化空间布局，加强市区政府对保障房地区政策支持。研究表明，目前将保障房后期建设与管理的重任加给镇政府（即“镇管社区”），这一做法在短期内确实取得了不错成绩，但从长远角度仍有很多缺陷。本着民生导向原则，市区政府应在自身资源范围内，更加注重对保障房区域的政策支持。一是要总体优化优质公共服务设施的空间布局，将中心城区更多的优质教育、卫生等资源向保障房大型居住社区倾斜;二是加大对人口导人区域经济扶持，将一些重大产业布局向该地区转移，这不仅能够增加保障房社区居民就业，而且能够增加所在地区财政税收，提升镇政府服务大量导人人口能力;三是要科学预算保障房社区整体运行成本，对社区实际支出事项进行核算，要适当提高市区财政转移支付比重，特别是在保障房社区建设早期。这不仅有利于减轻人口导人区财政压力，提升区域自我造血能力，从根本上解决保障房社区配套资金来源困境。

再者，加强统筹协调，建立政府间横向财政转移支付常态机制。保障房不仅是一项民生工程，也是政府对城市整体资源的空间重置过程。事实表明，随着市中心低收入居民大规模迁移到郊区保障房社区，市中心土地价值剧增，而人口导入地区则成为肩负起安置的重担。因而，加强人口导出和导入地区政府间财政转移支付就理所当然。这部分转移支付资金势必会成为保障房社区后期建设与管理经费的重要来源，一定程度上减轻了市区镇三级政府财政压力。当然，目前上海市政府也对政府间转移支付政策进行规定，但仍然需要予以完善：一是要把以住宅面积为单位转变为以导人人口数量为单位进行转移资金核算，甚至可以依据导人区政府所实际支出的管理资金核算清单进行转移;二是要变一次性核算转移转变为长期转移，建立财政转移支付常态化机制，当然可以随着导人时间转变进行适当减少转移支付比重直至减免。同时，市政府还要加强政府间的财政监管，以确保人口导出。区政府准时足量地将转移支付资金支付给人口导入区政府。

最后，加大政策扶持，增强各市场主体投身社区建设的积极性。充分调动市场主体在公共资源配置中的积极性，这是完善保障房社区公共设施配套不足的有效方式。但如前所述，各市场主体对进驻保障房社区的动力明显不足，其根源就在于利潤不丰厚，甚至是无利可图。作为保障房社区建设主体，政府应主动出击，给予各种优惠扶持政策将不同企业、商业从业者吸引到保障房社区内。一是就业补贴政策，参考接纳残疾人税收减免政策，对于接纳保障房社区居民就业的企业，政府可以实行税收减免政策，鼓励企业吸纳社区居民再就业。二是商业扶持政策，对进驻到保障房社区的商业从业者、企业等，可以采用税收政策减免、场地费用减免甚至营业补贴等政策优势，确保进驻商业从业者有利可图;当然，这一优惠扶持政策并不是长期的，而是随着人口导人规模进行动态调整。当人口导人数量足以支撑商业发展、周边政府配套完备后，这一政策便予以取消。三是要规范保障房地区的商业形态，对危害到合法商业经营者利益的违法业态要坚决予以取缔。