新时期解决小产权房问题的思路与途径

摘要：小产权房是以房地产开发为目的未经批准建设的住宅类违法建筑，根据估算，目前全国小产权房建筑面积约8亿-10亿平方米。解决小产权房问题，可在摸清现状的基础上，根据土地类型、建设形式、开发主体、产权关系、建筑安全等情况，按照“四个一批”分类解决，即拆除一批、转正一批、改租一批、保留一批。

关键词：小产权房;违法建筑;农村集体土地

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（ 2019） 04-0031-35

收稿日期：2019-02-16

1 小产权房的内涵

从学术文献和媒体报道中看，小产权房这一个概念最早出现于2006年，此后作为热点广泛见诸报端，一直持续到2013、2014年以后才有所降温。

在官方文件中最早出现在2007年国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[ 2007] 71号），其中要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权”房。此后在2011年5月、2011年IO月、2013年11月国土资源部等有关部门出台的《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（2011年5月国土资源部《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（国土资电发[ 2011）53号）中，提出坚决制止和严肃查处“小产权房”等违法违规行为）、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（2011年10月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中要求镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证）、《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》（2013年11月国土资源部办公厅、住房城乡建设部辦公厅《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》指出建设、销售“小产权房”，严重违反土地和城乡建设管理法律法规）中均提到了“小产权房”，但都没有对其内涵进行明确界定。

从文献中看，早期常用“小产权”“小产权”房或“小产权房”的表述，而到2010年以后则不再加引号，说明它已成为一个约定俗成的概念。

然而，学术层面对其内涵和外延的讨论也不精确。有的强调它建在农村集体土地上（刘保奎，2007;江奇、谭术魁，2009）;有的强调它被集体经济组织成员以外的人所拥有（周其仁，2014）;有的突出它未办理城市规划、商品房建设、商品房销售手续，未取得国有土地使用证、商品房所有权证的各类房产（岳晓武，2009）;有的强调其不能通过合法的途径进入市场出让、转让（楚建群、董黎明，2007）;有的强调它在一个或多个环节的违规（华生，2015），并且涉及到国土资源、规划管理、建设管理、房屋管理等多个部门。

本文认为，小产权房特指那些建设在集体土地上、并销售给非本集体经济组织成员的房屋，小产权房普遍具有用地规划和建设的违法性、产权的不完整性、设施的不配套性以及发生交易行为等特点：因此，也可以称之为以房地产开发为日的未经批准建设的住宅类违法建筑，小产权房内部也存在很大差异，是否具有集体建设用地使用证、房屋所有权证等情况各异，建筑高度、容积率、消防安全、给水、下水、供热等配置和达标情况各异。如表1所示。

2 我国小产权房的总体情况研判

由于小产权房既不在城市建设监管下，也不在乡村建设的监管下，因此政府部门缺少对其规模的详细统计。在公开的报道中，全国层面常见的有两个数字：

一是来白南方都市报2014年的报道，认为全国小产权房面积逾66亿平方米。这大约相当于城镇居民人均约10平方米，显然是一个偏大的估算。

二是来自REICO工作室（“REICO 工作室”由全联房地产商会（原全国工商联房地产商会）、巾城联盟投资基金共同支持建立，致力于促进房地产业及国民经济稳定、快速、可持续发展，不寻求研究成果代表和反映行业及商界利益）。2010年的测算，认为全国小产权房面积为7.6亿平方米一这是由 1995-2010年历年“全社会住宅竣工面积一城镇住宅竣T面积一农村农户住宅竣工面积”累计计算，这大约相当于2010年城乡住宅存量面积的1.73%（2010年我国城乡人均住宅建筑面积分别为31.6和34.1平方米，城乡人口分别为6.66亿和6.74亿，据此估算城乡建筑总面积）、城镇住宅面积的3.61%。这一数字更接近真实状况，但仍然存在两个方面的不准确，一是没有扣除期间拆除的农村住宅，二是有一些小产权房可能包含在农村住宅的统计中，估算认为后者的数量很可能大于前者，凶此该数字（7.6亿平方米）是一个接近真实但又偏低的估计。

在2010年前后，关于地方的散点数据比较常见，多是在当年上市的小产权楼盘面积（或套数）统计的基础上，并测算占城市商品住宅的比例，但总体上看，各个城市的情况差别很大，例如，在北京，小产权房约占市场楼盘总量的20%左右（北京“十一五”期间的小产权房竣丁面积400万平方米，大约相当于城镇住宅竣工面积的4.3%）。在深圳，集体土地上的建筑（该口径略大于小产权房）约占住房总建筑面积的49%。在成都市，小产权房已经占到了整个成都商品房市场的30%左右。在太原，小产权房数量大约占在售楼盘总量的20%以上？

本文尝试采用两种方法对全国小产权房面积进行估算：

一是借鉴REICO工作室的方法，经过对照中国统计年鉴中的数据口径发现，规范的指标表述应为：“住宅房屋竣工面积一商品住宅房屋竣工面积一农村农户竣工住宅建筑面积”，结果表明从1997-2016年，差值累计为58.89亿平方米。这其中可能包括了单位自建住宅，即一些国有企业大院、独立工矿区企业家属楼、大学家属院等城镇建设用地上的不完全商品化（不完全产权）的住宅。

二是采用案例法，即根据不同规模等级案例城市的小产权房情况，给同规模等级城市一个平均估计值，最终加总测算出全国小产权房面积为8.96亿平方米，我们认为这是一个接近实际但偏保守的估计，这其中，除了深圳、广州外，在估计时没有考虑城中村、城郊村村民持有的住宅面积。如表2所示。

基于以上判断，全国小产权住宅面积至少在10亿平方米左右，相当于全国城镇居民住宅面积的3.89%（31.6平方米/人*81347万城镇人口=257亿平方米）。而如果将城中村、城郊村村民和村集体、村集体经济组织直接或变相持有的住宅也算进去，则该规模可能大很多。

3 分类解决小产权房问题的思路和原则

尽管小产权房在抑制城市商品房高房价和在接纳低收入家庭等方面发挥了积极作用，但它不符合城市规划和土地用途管制要求，许多还存在安全隐患。在2010年之前增量还比较大，2010年后政府出台了有关文件进行规范，再加上“大产权房”升值较快，小产权房的流动性不好、风险大，投资者关注度下降，小产权房增量有明显下降一但总体上看，小产权房问题长期拖下去无益于解决，只能积重难返，建议尽快解决。

当前解决小产权房的时代背景发生了变化，党的十八大以来的各项改革深入推进为解决小产权房问题打下了一定基础，特别是农村土地制度改革的有关探索，如集体经营性建设用地人市试点、集体土地建设租赁住房试点等，为同样以土地制度改革为内核的小产权房问题提供了一些操作方式上的可鉴之处。党的十九大以来，对房地产调控也提出了建设“长效机制”的新思路，作为现实中城镇住房供给的组成部分之一，小产权房问题也不应回避，有必要在“长效机制”构建中得到整体设计和化解。

3.1 解决小产权房问题的总体思路

按照深化农村土地改革、建立房地产长效机制的总体部署，遵循积极稳妥、鼓励创新、管住增量、化解存量的原则，突出住房居住功能，在对房屋安全、规划条件进行摸底基础上分类推进，通过拆除一批、扶正一批、转化一批、保留一批，力争用5年左右时间，基本解决小产权房问题，推动相关法律和配套政策的同步完善。

3.2 解决小产权房问题应该秉持的几个原则

一是分类推进。充分考虑小产权房在土地类型、规划许可、建设主体、产权关系、设施条件等差别，通过调查摸清现状，建立房屋底账，根据类型设计针对性的解决办法。二是稳妥审慎。小产权房涉及村民（集体）切身利益，把协调好各主体利益关系作为基本前提，按照以人民为中心的理念，依法稳妥审慎推进，促进公平正义。三是上下联动。中央层面确定总目标、总基调、总方案地方根据具体实际制定实施方案，合理把握解决规模、节奏和途径，加强上下互动，不断调整优化解决方案。四是创新渠道。鼓励地方在实施主体、房屋增值收益分配及实现形式、产权关系设计、规划条件调整等方面开展探索，赋予地方一定弹性。五是对接体系。要把解决小产权房问题作为当前土地改革和住房制度建设的一个组成部分，特别是与住房保障体系对接起来，强化政策的整体性，避免碎片化。六是管住增量。通过加大监管和执法力度，科学管理社会预期，避免社会波动。加大监测、打击和处理力度，切实管住增量，同时控制在既有小产权房、土地上的新建活动。

4“四个一批”分类解决小产权房问题

在开展调查、摸清现状基础上，依据房屋安全状况、用地类型、权属关系、规划调整可能等进行分类区分，按照“四个一批”分类解决小产权房问题。

4.1 拆除一批：切实消除安全隐患

一是经检测鉴定，房屋质量达不到国家或地方有关标准，存在严重质量问题或安全隐患，又不能采取可行措施予以整改消除的，应有序拆除，并视建筑违法情况不同，制定完善补偿标准。二是与规划存在严重冲突且不可调和的房屋，如占用土地为一级水源保护区的，占用公共道路、绿地、河道、高压供电走廊、压占地下管线的，破坏或影响文物保护和风景名胜区的，占用永久基本农田的，严重影响土地利用总体规划、城镇规划实施的，均应予以拆除。

需要说明的是，拆除后是否迁建和给予补偿应视情况而定，对于不符合规划但很安全的房屋，如果不会对周边产生负外部性，应本着节约原则，论证是否通过部分拆除，或适当调整规划来解决。

4.2 转正一批：补缴土地出让金和税费转化为普通商品房

对于房屋設计和质量与商品住宅差别不大，市政配套基本完善或可以修补完善，区位上符合城市发展方向的小产权房，可以责令相关主体补缴土地使用权出让金及相关税费后，转化为“大产权”，赋予与商品房同等的产权。