社区养老设施建设中的邻避冲突成因及治理

钱瑜

【摘 要】随着快速城市化的发展，一些具有负外部性邻避设施的建设诱发了一系列邻避问题，其中以邻避冲突最为明显。文章以社区养老设施作为分析对象，通过对J社区养老设施建设中的邻避冲突进行成因分析，并从治理的视角提出结合养老设施的独特属性差异化处理冲突、对居民进行心理干预和情绪管理减轻居民的邻避情结以及通过提升政府公信力，增强民众对其信任感，缓和冲突等对策。

【关键词】社区养老;邻避冲突;养老设施

中图分类号：D601     文献标志码：A               文章编号：1007-0125（2019）20-0224-02

邻避冲突最早是由西方学者欧·海尔于20世纪70年代提出，称之为“Not In My Back Yard”（NIMBY），[1]意思是“不要在我家后院”，用来描述部分社区居民对于建立在自己周围的公共设施的敏感和警觉，希望这些设施不要临近其社区。邻避设施本身承载着社区居民的公共服务职能，可以促进社区发展，但同时导致社区居民承担公共设施的负外部性。文章选取养老设施为研究对象，通过探究T市J社区养老服务设施建设中的邻避冲突的成因，探寻此类设施冲突的发生机理，从而优化邻避治理之道。

一、问题的提出：属性分析与邻避研究

邻避设施的根本属性：收益—成本的不均衡，是邻避冲突产生的根本原因;[2]邻避设施的负外部性，是邻避冲突的直接原因;邻避设施的特殊性，是邻避冲突产生的源头……针对邻避冲突的不同成因，有关学者分别从制度分析、政策过程[3]等理论视角阐述了邻避冲突的化解之道。

与此同时，学界逐渐关注和认识到设施自身属性的不同导致其诱发的冲突成因也不同。不同属性的邻避冲突成因需要不同的解决对策化解，因此，邻避设施的分类研究对冲突的化解具有重要意义。[4]

二、基于社区养老服务设施建设中的邻避冲突成因分析

J社区地处T市远郊，社区养老服务设施较为落后。政府通过决策决定在社区建设老年人养护中心，方便J社区居民养老。然而，这一决策引发了居民的不满和恐慌。居民的抗议和阻挠也使得社区老年人养护中心的建设暂时处于搁置状态。而养老设施这一本该具有社会正效应的公共设施为何遭到了社区居民的集体反对，是一个值得我们深思的问题。

首先，养老设施自身收益——成本的不均衡的属性是此类冲突的根本原因。养老服务设施不同于其他公共服务设施，其周边居民的利益是受损最大的，因此政府在决策过程中要充分考慮到社区居民的利益以及需求。养老设施除了会对周边居住环境带来影响，还会降低生活品质、影响居民身心健康。养老设施的建设所产生的经济效益以及社会效益每个人都能拥有，但对于社区居民来说，他们更多的是承担其负面效应。在J社区建立老年人养护中心，附近的老年人都可以得到更好的照顾，但对于J社区居民来说，他们的社区公共资源遭到占用，房价上涨，且邻避设施的建立带来的后续环境问题也使得居民本能抗拒。

第二，民众的邻避情节难以释怀是此类冲突的心理因素。“养老服务设施是为老年人提供生活照顾和护理，满足老年人生活和精神需求的特殊服务。”[5]解释养老设施冲突发生机理则需要回到参与冲突的个体及其所在群体的心理层面。一方面，社区内老年人增多。随着中国城市化进程的加快，“农村越来越多的家庭出现空巢现象”，[6]养老设施的建立为独居老人提供了去处。但对于社区居民来说，更多老年人的入住使得他们的活动场地缩小，资源遭到侵占，环境遭到破坏，从而产生抵触心理。另一方面，随着社区老年人口增多，社区老人的死亡率也会随之提高，对于社区居民来说，长期居住在死亡率高发的环境下则会产生压抑心理，严重的甚至会产生心理问题。

第三，政府公信力欠缺是此类冲突的导火索。养老设施的建设关乎本社区甚至跨社区的协调发展，兼具经济意义和社会意义，因此项目的建设往往需要大量的程序，而现实生活中这些程序往往缺失。一方面是公众参与环节缺失。就我们所知，J社区居民并没有获取养老设施建设信息的相关渠道，也没有参与政府决策，这使得社区居民被排除在政府决策之外。另一方面是信息公开缺陷，邻避冲突主要来源于居民对于邻避设施存在的问题以及带来的问题的不确定性和认知空白，突出表现就是社区居民和政府部门之间的信息不对称。T市政府最开始对于邻避设施信息的不公开，导致了J社区居民和T市政府部门之间信息的不对等。

三、社区养老服务设施建设中的邻避冲突治理之道

实质上，由于养老设施独特的空间和区域属性，“充分利用政府、社区、家庭、个人等的资源”，[7]为老年人提供便利。因此此类设施引发的冲突除了居民的邻避情结之外， 环境补偿机制、政府公信力等在此类冲突中也扮演着重要的角色，而对于此类冲突的化解，也需要在考虑此类设施属性和发生机理的基础上综合思考。

其一，结合养老设施的独特属性差异化解决冲突。目前有关邻避冲突的化解策略，比如完善行政程序加强风险沟通等，未考虑到邻避设施自身属性所引发的邻避冲突的各自特点，相关对策缺乏针对性。因此，对于养老设施的邻避冲突，需结合具体的冲突形式、冲突程度针对性地解决。应该加强居民对养老设施属性的了解以及加强和政府部门的沟通，将双方的诉求公布于共同协商的平台，通过协商对话的形式综合双方不同的诉求，达成双方满意的方案。

其二，通过心理干预、加强情绪管理等方式缓和居民的邻避情结。社会心理是一个不断累积的过程，通过程度的加深进而演化为居民的邻避情结，所以对于居民邻避情结的化解，要从居民的心理出发。一方面，合理安排社区居民活动时间，缓和居民对活动场地被占用的不平衡心理。另一方面，对于社区老年人死亡率提升这一情况，有关部门可对社区居民提前进行社会心态测量，构建完善预测预警机制，保障社区居民的心理健康。除此之外，社区可开展有关情绪管理的讲座，帮助社区居民更好的处理心理上的抑郁和不满等情绪。最后，可通过一些经济手段完善利益补偿机制，当然，利益补偿不仅包括物质方面还包括其他方面。

其三，提升政府公信力，增加民众信任感，缓和冲突。养老设施的属性决定了冲突主体的单一性（政府—民众）和冲突的高强度性，一旦发生冲突，民众抗争的对象便是政府。因此，要减少此类冲突的发生，必须不断提升政府公信力，通过民意的吸纳降低冲突的强度和概率。一方面，完善公民参与机制。另一方面，加大养老设施信息公开力度，信息公开要选择为大众所知晓的网络渠道，并召开线下的相关会议，主动全面及时的告知公众养老设施可能会面临的风险以及预期可获得的收益等。

四、结语

随着老龄化社会的到来，“养老问题成为当下的热点问题”，[8]人口的老龄化给中国目前的社会保障体系和劳动力市场结构带来巨大冲击和压力。对养老设施的关注便始于此，在分析此类冲突发生机理的过程中，发觉设施自身的属性是冲突产生的来源，因此，在具体的邻避化解方面，一定要在分析邻避设施属性的基础上探究相应的邻避成因，以此提出针对性的治理对策。

参考文献：

[1]Ohare M.Not 0n My Block，You Dont：Facilities Siting and the Strategic Importance of Compensation， Public Policy，1997.25（4）：407-458.

[2]王佃利，王錚.交通类邻避设施冲突的衍生逻辑及其治理——基于设施属性的多案例分析[J].中国行政管理，2018，（9）：130-136.

[3]李宇环，梁晓琼.社会心态理论视阈下中国邻避冲突的发生机理与调适对策[J].中国行政管理，2018，（12）：102-107.

[4]丁慧侨.设施类型对邻避效应应对措施有效性的影响[D].2017.

[5]陈睿玲. 养老企业供给社区居家养老服务研究[J]. 经济研究导刊， 2018，（34）：36-37.

[6]易天媛.共享型养老平台构建研究[J].经济研究导刊，2018，（36）：46-47.

[7]孙彬.农村养老问题的分析以及解决方案的研究[J].经济研究导刊，2018，（27）：29-30.

[8]张皎月.城市“医养结合”发展路径优化研究[J].中国集体经济，2019，（06）：3-4.