提高济南省会城市首位度的对策建议——基于对济南、青岛两市的数据分析①

王 铭，神 伟

（1.中共济南市委党校，济南行政学院，山东 济南 250100；2.济南职业学院，山东 济南 250100）

在2017年6月13日召开的山东省第十一次党代会上，省委书记刘家义同志所作的报告中明确提出要“提高省会城市首位度”，这无疑为省会济南的发展带来了重大利好。将“提高省会城市首位度”写入全省党代会报告，不仅仅是为了增强济南的经济实力和综合竞争力，也是站在全国发展的大格局中谋划山东和省会济南发展的一项重大战略抉择。

一、城市首位度的内涵及研究现状

“城市首位度” 是美国学者马克·杰斐逊（M.Jefferson）于20世纪30年代末提出的一个概念，在当时主要用于对一个国家（或区域）的城市规模和城市分布规律的研究。由于人口规模在当时对一个城市经济社会发展所具有的主导性作用，杰斐逊指出，在一个国家（或区域）中，人口规模最大的城市即为首位城市，“城市首位度”即指首位城市与这一国家（或区域）人口数量居第二位的城市之间的人口规模之比。之后，美国学者马歇尔（Marshall）对杰斐逊提出的城市首位度指标进行了具体的量化，认为首位度比较合理的指数是2.00，并进一步指出首位度指数居于2.00 至4.00 之间为中度首位分布，高于4.00 为高度首位分布，这一指数的提出使得城市首位度更加具体和直观。

随着工业革命特别是科学技术的发展，人口规模与地区经济社会发展水平的正向性关系日渐弱化，因此，以人口规模为主要判断标准的城市首位度已不能全面准确地反映一个城市的发展现状和实际。于是，各国学者越来越倾向于以经济实力和综合竞争力等指标来描述城市首位度，出现了狭义和广义两个层面的城市首位度界定。一般认为，狭义的城市首位度是指一个地区范围内经济实力（主要指地区国内生产总值）居首位的城市与第二位城市之间的比率；广义的城市首位度则是包含了城市经济实力、城市规模、城市产业发展、城市科技创新、城市公共服务等多因素在内的多要素指标体系。

我国学者对城市首位度的研究也越来越深入和完善。20世纪八十年代初，学者严重敏、宁越敏（1981）比较了我国从建国后的1952年到改革开放前的1978年26年间26 个省区行政中心城市的首位度情况，主要是对这些城市的人口分布情况和人口增长过快的原因进行了分析，这也是我国学者首次把城市首位度概念引入我国。在之后的几十年间，学者对城市首位度的研究日益科学和深入。许学强、叶嘉安（1986）以城市首位度为指标比较了我国城市化的省际差异；汪明峰（2000）计算了1984年至1997年我国各个省区主要城市的首位度指标，指出这些城市首位度指数逐渐缩小，说明当时我国城镇体系的规模分布和发展逐渐趋于均衡。进入21世纪后，学者对城市首位度概念的界定逐渐由原来单一的城市规模指标向多要素指标转变，并且赋予城市首位度更加丰富和科学的内涵。卢学法、申绘芳（2007）第一次提出了经济首位度、科技首位度、产业首位度、人才首位度和文化首位度的概念；康俊杰(2010)认为城市首位度是一个城市在总体上或者在某一个领域内的发展领先于其他城市的程度，包括规模首位度、产业首位度、功能首位度三个方面的内容，并提出三级评价体系的40 个考核指标。虽然国内学者对城市首位度的内涵以及计算标准还存在一些不同认识，但这些研究成果对于促进我国城市发展提供了一个独特的视角，特别是对于城市间的比较发展研究具有重要的理论和实践意义。

本课题研究更侧重于对处于一省政治、经济、科教、文化、交通等方面中心地位的省会城市的首位度研究，从城市规模、经济实力、产业发展、科技创新和公共服务等方面来对比分析，以期更加全面的反映济南的城市首位度情况并提出相应提升对策。

二、济南省会城市首位度的现状和问题分析

济南市近年来在经济社会发展各方面都取得了显著成绩，特别是自2015年提出“打造‘四个中心’、建设现代泉城” （即：打造全国的区域性经济中心、金融中心、物流中心和科技创新中心，建设与山东经济文化强省相适应的现代泉城）的城市发展总目标以来，城市发展日新月异。但同时，作为沿海经济大省山东省的省会，济南市在城市规模、经济实力、产业发展、科技创新以及公共服务等方面还存在着一些薄弱环节。

本课题所研究的济南作为省会城市的首位度，即从以上五个方面将济南与省内非省会城市中经济实力和综合竞争力较强的青岛市进行对比，同时，为了反映济南在全省的情况，同时将以上数据在全省占比情况做了统计。其中所使用的数据全部基于山东省、济南市、青岛市2016年和2017年两个年度的国民经济与社会发展统计公报。

（一）规模首位度

表1 人口数量（单位：万人）

从人口规模来看，作为城市首位度最本源的标准，人口规模是一个城市发展规模、发展程度和发展趋势的重要体现。如表1所示，济南与青岛人口总量差距在200 万人左右，人口首位度保持在0.78左右。根据两市人口增长趋势，青岛市和济南市城区常住人口规模都有望在2020年超过500 万，双双迈入特大城市行列。

从行政区划来看，济南下辖8 个市辖区、两个县，即历下区、市中区、天桥区、槐荫区、历城区、长清区、章丘区、济阳区和商河县、平阴县。青岛下辖7 个市辖区、3 个县级市，即市南区、市北区、黄岛区、崂山区、李沧区、城阳区、即墨区和胶州市、平度市、莱西市。

从区域面积来看，济南总面积8177.21 平方公里，建成区面积403 平方公里。青岛总面积11282平方公里，建成区面积599.3 平方公里。

（二）经济首位度

经济首位度是目前衡量城市首位度的主要指标，我们以反映地区经济发展水平的地区生产总值、固定资产投资、金融机构本外币存款余额、货物进出口总额等指标进行对比。

表2 地区生产总值（GDP）（单位：亿元）

从地区生产总值来看，如表2所示，济南与青岛近年来差距一直较大，保持在3000 亿-3500 亿元之间，青岛2016 和2017 两个年度国内生产总值均超过1 万亿元大关。人均 GDP 济南市2016 和2017年度分别为90999 元和98967 元，而青岛市为 109407 元和 119357 元，人均 GDP 已超过 10 万元。

表3 固定资产投资（单位：亿元）

从固定资产投资看，投资总额济南约占青岛的50%-60%左右，其中，亿元及以上投资项目济南高于青岛，两市在房地产行业投资均占较大比重，2017年度都超过1300 亿元。

表4 金融机构本外币存款余额（单位：亿元）

金融机构本外币各项存款余额，反映一个城市对资金的吸附能力。资金是经济运行的动力，也是结果。一个城市能汇聚多少资金，显示出这个城市的综合实力和发展潜力。从表4来看，济南作为省会城市和金融机构省级总部主要所在城市，其对资金的汇聚能力高于青岛，但优势不够突出。

表5 货物进出口总额（单位：亿元）

从货物进出口总额来看，如表5所示，青岛作为省内最大和国内前三位的港口城市，其货物进出口总额远远高于济南市，是济南的七倍左右，在全省进出口货物总额中占据三成到四成的份额。

（三）产业首位度

表6 工业增加值（单位：亿元）

表7 第一、二、三产业构成

表8 旅游业消费总额（单位：亿元）

从表6和表7可以看到，济南和青岛两市在第一、二、三产业构成上均呈现一个较为合理的比重，但对城市发展起决定作用的第二产业和实体经济，不管从增加值还是从其在三产所占比重来看，济南相比于青岛仍比较薄弱，第二产业比重偏低。从旅游业发展来看，如表8所示，青岛的优势明显，旅游业消费总额每年高出济南600-700 亿元。

（四）科技创新首位度

科技创新能力体现的是一个城市的发展潜力和发展质量。从“有效发明专利拥有量”来看，如表9、表10所示，总量上，青岛市 2016 和 2017 两个年度均超出济南3500 件以上，由于人口数量上的差距，济南市在“每万人有效发明专利拥有量”上略高于青岛，是全省的三倍左右。

表9 有效发明专利拥有量（单位：件）

表10 每万人有效发明专利拥有量（单位：件）

从获得国家级、省级科技奖励（主要指国家级和省级科技发明奖、科技进步奖）来看，如表11所示，济南所获奖项数量都远远低于青岛市，在全省占比也非常低。2016 和2017年度国家级科技奖励均只有1 项，而青岛市均为9 项；省级科技奖励济南市两个年度分别只有4 项和11 项，而青岛市则为42 项和52 项，均差距悬殊。获奖总量两个年度在全省占比分别只占3%和7%。

表11 获得国家级、省级科技奖励（单位：项）

（五）公共服务首位度

公共服务提供是现代城市的主要功能之一，包括教育、就业、医疗、公共文化等方面。如表12所示，济南市2016 和2017 新增城镇就业人数均为18.9 万人，青岛市则保持在70 万人左右。青岛市新增城镇就业人数两个年度均占到全省总就业人数的一半以上，济南市则占全省总就业人数15%左右。

表12 新增城镇就业人数（单位：万人）

从医疗卫生机构数量来看，如表13所示，济南优势较为明显，总量保持在6000 家左右，接近青岛市医疗卫生机构数量的两倍。

表13 医疗卫生机构数量（单位：个）

城市的首位度，包含一座城市的规模、质量、效益、吸引力、影响力、带动力、辐射力等方面，以上分析的城市规模、经济总量、产业发展、科技创新、公共服务等方面虽不是一个城市发展的全部，但却是决定和影响城市发展的主要方面和核心要素，也是城市首位度应包含的主要内容。从上述不同方面数据比较来看，济南作为省会城市，仅在公共服务，包括医疗卫生、教育、文化机构和设施等方面相比青岛有一定优势，但不够突出和明显。而在城市规模、经济实力、产业发展、科技创新等方面都与青岛都有不小的差距，在全省占比大多也比较低，作为省会城市的优势和特点没有真正得到发挥和呈现，与省会城市的定位也不相匹配。

三、提升济南省会城市首位度的对策建议

提升济南省会城市首位度，既是增强济南综合实力和综合竞争力的需要，也是促进全省发展，落实习近平总书记提出的两个“走在前列”目标任务的必然要求。为此，提升济南省会城市首位度，必须立足全省，放眼全国，面向世界，以更加开放、长远、积极的姿态促进省会城市的发展。

（一）发挥省会优势，不断提升城市综合竞争力

作为省会城市，济南在城市综合竞争中具有明显优势，要充分利用这一优势，不断提升城市竞争力。一要充分发挥各类资源的集聚优势。济南是省级领导机关的驻地、全省的政治中心，是中央驻鲁机关和省直部门驻地，同时也是大量企事业单位总部驻地，具有独特的资源集聚优势。要注重把各类高端要素继续向济南集聚，在规划编制、政策实施、改革试点、资金扶持等方面给予倾斜，构建研发聚集区、文化功能区和金融商务区。二要充分发挥位置、交通方面的区位优势。济南北接京津唐，南接长三角，西连黄河中上游，东连胶东半岛，既处在京津冀协同发展的大战略中，又是北京、上海之间重要的节点城市，还是京沪高铁、胶济铁路的交汇处。要充分发挥交通便利，区位优势明显的优势，打造人流、商流、物流和信息流的汇聚点，为打造国家中心城市提供基本条件。三要充分发挥功能优势。济南既是环渤海地区南翼的中心城市，又是国家新旧动能转换先行区，在环渤海经济圈和长三角经济圈之间起承上启下作用。要充分发挥其功能优势，加快产业转型升级，补齐发展短板，引领山东发展。

（二）突出济南特色，持续扩大城市知名度美誉度

济南有着“山、泉、湖、河、城”浑然一体的独特城市风貌，历史文化悠久，是享誉中外的“泉城”，在全国所有省会城市中有着自己独特的优势。但是，与部分省会城市尤其是经济发达省份的省会城市相比还有较大差距。就经济首位度排名来说，济南的GDP 在全省GDP 中占比不到10%，在全国27个省会城市中排名较为靠后。因此，要缩小差距、提升综合竞争力，需要在不断促进经济发展的基础上，凸显济南特色，营造良好生态社会环境，在实现错位发展上下功夫。要充分利用天然优势，让“听得到泉水叮咚，看得见一城山色”，“四面荷花三面柳，一城山色半城湖”成为吸引人才、吸引投资的重要资源。当前，要继续按照“打造四个中心，建设现代泉城”的目标要求，进一步巩固全国文明城市创建成果，认真落实“城市提升十大行动”工程，让城市管理走向精细化、标准化、规范化、智能化，不断提升济南知名度和美誉度。

（三）全面深化改革，着力打造创新型城市

改革创新，是城市发展的不竭动力。提高首位度，必须依靠开放、改革、创新。当前，我国正处在深入推进创新驱动发展战略期，提升济南首位度也必须在创新发展上下功夫，要彻底解决以往标杆不高、意识不强、思想不活等问题，对比先进城市，运用世界眼光，高点谋划城市发展定位。要注重科技创新成果转化，济南具有丰富的人才资源和科技资源，辖区内有高校49 所，大学生73 万人，各类企业研发机构818 家，其中国家级企业技术中心27 家，要充分利用这些宝贵资源，大力促进科技成果转化，助力济南产业结构转型升级。要重视创新人才引进，人才是支撑城市发展的第一资源，人才优势是一座城市最根本的优势，要采取切实措施吸引城市发展所需的各方面人才，注重打造亲、清的政商关系，不断完善公共服务，提供公平的竞争环境，塑造开放包容的文化，为人才引进、培养、使用创造更为宽松的政策环境和发展空间。

（四）发挥辐射带动作用，大力促进区域协同发展

提升济南省会城市首位度，最终目的是以济南为轴心，带动周边城市发展，推动经济文化强省建设。一方面，要充分发挥济南在省会城市群经济圈中的核心作用。处于省会城市经济圈的淄博、泰安、聊城、德州、滨州等省会周边城市各具特色，近年来在经济社会发展方面都取得了比较明显的变化和成绩，当前的一项重要工作就是要在更高站位、更大范围内实现彼此之间的协同发展、共同发展，在这其中，济南要充分发挥龙头作用，辐射和带动周边城市良性竞争、互动发展，最终实现区域统筹协调发展。2019年1月，国务院批复同意撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。行政区划调整后的济南市在辖区面积、GDP 总量、人口数量等方面都有了一定的增长和变化，对于省会城市首位度的提升具有一定的助推作用。但行政区划的调整目前来讲还仅仅是“形”上的整合，如何在尽量短的时间内实现从“物理融合”到“化学融合”的转变，真正迸发出区划调整所带来的优势和生产力，这是一段时间内济南提升省会城市首位度必须要面对和解决的问题。另一方面，要充分发挥济南在新旧动能转换过程中的带动作用。用足、用好国务院和山东省赋予济南新旧动能转换综合试验区这一千载难逢的重大机遇，解放思想、锐意改革、敢于担当、勇于创新，坚持项目先行、交通先行、生态先行、改革先行，在全省新旧动能转换中当先锋、打头阵、挑大梁，通过加快自身转型发展，带动全省的产业转型升级和新旧动能转换。

注释：

①文中数据均截止到2018年6月底。