新疆北部水资源利用存在主要问题及对策

谢 蕾，李 江，穆振侠

(1.新疆水利水电规划设计管理局，新疆 乌鲁木齐 830000；2.新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052)

1 新疆北部区域概况

新疆北部区域包括10个地州市，其中有8个分布在北疆，分别是乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉州、博州、伊犁州(直)、塔城地区、阿勒泰地区、石河子市等；东疆包含吐鲁番市和哈密市2个地级市。北部区域合计国土面积60.12万km2，占全疆国土面积的36%。其中天山北坡经济带国土面积30万km2，东起哈密伊州区西至霍尔果斯，是新疆经济最发达、产业最集中、人才最密集的区域，也是丝绸之路经济带核心区建设的重要支撑带[1]。

2017年疆北常住人口1092万人，占全疆的48%，城镇化率为57%；地区生产总值7769亿元，占全疆的71%，其中工业增加值2470亿元；牲畜年末数1802万头只[2]，占全疆的37%。灌溉面积4722万亩[3]，其中耕地3853万亩、林园地和牧草地869万亩。

2 水资源及其开发利用现状

北部区域有河流387条占全疆570条的68%。径流量大于10亿m3的河流有9条分别为库额尔齐斯河、喀拉额尔齐斯河、布尔津河、哈巴河、乌伦古河、特克斯河、喀什河、巩乃斯河、玛纳斯河等。常年水面面积大于1km2以上的湖泊41个，其中大于10km2的19个湖泊，主要有乌伦古湖、艾比湖、赛里木湖、玛纳斯湖、喀纳斯湖、艾里克湖、艾丁湖、柴窝堡湖、盐湖、巴里坤湖等[4- 5]。

2.1 北部区域水资源量

根据《全国水资源综合规划》1956—2000年系列统计成果，北疆、东疆多年平均降水深分别为281.1mm和82.8mm；多年平均水资源总量为431亿m3，约占全疆54%，其中地表水资源量为409亿m3，占水资源总量的95%，其中北疆为388亿m3；东疆吐哈盆地小河约21亿m3。2001—2012年系列北部区域水资源量为462亿m3，比2000年系列增加了31亿m3，其中地表水增加量占90%，气候变化对新疆北部区域水资源的影响已显现，自21世纪以来，北部水资源持续偏丰[6]，但水资源具有的随机性和周期性使得北部区域供水保障的风险和不确定性始终存在。

2.2 现状水资源开发利用情况

2017年北疆东疆合计用水量为224.4亿m3，占水资源总量的52%，总量低于“三条红线”控制指标，但区域严重不平衡，其中北疆、东疆用水量分别为203亿m3和23.25亿m3，分别占水资源总量的50%、93%；特别是天山北坡水资源开发利用程度高达120%。

按供水水源统计，地表水供水量159.6亿m3，占71%；地下水供水量占28%。按用水行业统计，农业用水量占比重最大，农业用水量200.2亿m3，占89%；工业用水量8.5亿m3，占4%；其余为生活和生态环境用水量。北疆、东疆分行业和水源供用水量统计详见表1，各地州市的现状用水量如图1所示。

图1 各地州市分行业和水源现状用水量统计图

2.3 与“三条红线”的对比分析

现状北疆东疆地表水开发利用量分别为149.9亿m3和10.7亿m3，均不超“三条红线”地表水控制指标。伊额两河水资源量268.7亿m3，现状地表水利用量为80.2亿m3，约占29.8%，地下水利用量仅3.6亿m3，占水资源量的1.3%。除伊额两河之外，其他中小河流地表水资源量为147.2亿m3，加上地下水资源不重复量15.1亿m3，水资源总量163.2亿m3。现状其他中小河流地表水利用量为80.4亿m3，地下水利用量为60.1亿m3，合计水资源利用量140.5亿m3，占其水资源总量的87%。2017年现状分水源供水量与2020年和2030年的用水总量控制指标差值对比见表2。

北疆东疆地下水现状开采量63.74亿m3，与自治区人民政府确定的2020年和2030年地下水用水量控制指标49.74亿m3和35.82亿m3相比，地下水用水量分别超过了13.96亿m3和27.88亿m3，占28%和78%，地下水总体上开发利用严重过度。地下水超采区涉及乌鲁木齐市、昌吉州、塔城地区、吐鲁番市、哈密市、博州、伊犁州(奎屯市)、石河子市。

表1 北部区域2017年分行业和水源的水资源开发利用情况表 单位：亿m3

表2 2017年供水量与2020、2030年用水总量控制指标对比表 单位：亿m3

注：“伊阿塔”是指伊犁州、塔城地区、阿勒泰地区。

2.4 水利工程建设及布局

现状北部区域水库共407座，占全疆587座的69%，总库容为129.9亿m3，占全疆191.2亿m3的68%。其中大型水库16座，总库容97.8亿m3；中型水库78座，总库容24.7亿m3。现有水闸6253座，其中过闸流量在5m3/秒的水闸有1269座；干支斗三级渠道的防渗率为65.9%。机井11.96万眼，其中规模以上机井4.4万眼。实施大型灌区续建配套与节水改造后，改善灌溉面积1845万亩，发展高效节水灌溉面积2289万亩；解决了390万人口的农村饮水安全问题。

北部区域有11个工程项目纳入国家172项节水供水重大水利工程名录。目前已建4个大中型调蓄水库工程，通过实施引水工程、大中型水库、水源工程、河湖连通工程等，逐步形成北疆、东疆以山区水库和重大引水工程为主的水资源配置格局，统筹解决水资源时空分布不均的问题。

3 存在的主要问题及原因分析

3.1 水利工程补短板的任务艰巨，水资源优化配置的格局尚未完全建立

经国务院批复的流域综合规划为重大水资源配置工程建设提供了重要决策依据，但对规划的执行力度不够。北部区域打造的“水网式”水资源配置的主体框架还未完全形成，水资源尚未得到充分利用[7]。

北疆供水一期工程已基本实施完成[8]，其规划4.2亿m3客水量已配置到位，但乌鲁木齐市受水价及工程配置方案影响，扬水工程尚未完全建设到位，缺少相应的配套工程，2018年通过输水工程分水3.48亿m3，其中乌鲁木齐用水0.77亿m3(含米东区工业园用水)，占配置客水限额的51.3%，约占供水能力的一半。且已建配套工程之一的西延干渠运行近十年，昌吉州统筹协调工业发展区位与布局，未按规划执行水资源配置，干渠长期不能发挥效益；已建配套工程之二的东延供水工程运行已达五年，但目前供水规模约占原2亿m3供水规模的16.5%，因此某工程效益发挥还存在很大不足。一方面客水资源闲置、未得到充分利用，另一方面位于天山北坡经济带区域核心区的乌鲁木齐、昌吉州存在地下水严重超采，水资源短缺、生态环境修复困难大等突出问题。尚未实现原规划的“高水高用、低水低用”工程布局和用水目标。

3.2 地下水超采严重，落实最严格水资源管理制度存在困难

据2017年统计，北疆地下水开采量为63.74亿m3，较2030年地下水控制指标超采27.92亿m3，其中昌吉州超采11.22亿m3、塔城超采8.07亿m3，超采主要原因为产业结构单一，用水结构以农业为主，且短期内不会发生较大改变；加之水资源管控不严、力度不够，致使打井屡禁不止，导致落实最严格水资源管理制度、实现地下水压减难度大。且该超采现象存在于近年连续丰水期的条件下，可见地下水超采问题的严重性，同时与流域间水资源调配工程难以发挥预期效果也不无关系，因此如何加大客水利用率、置换超采的地下水是当务之急。

3.3 流域管理体制不健全，行业监管力度不足

北部区域有些流域仅设立了工程建设管理机构，没有流域管理职能，流域水资源统一管理体制尚未建立，流域管理与区域管理相结合、区域管理服从流域管理的水资源统一管理体制不完善，造成区域间重大涉水事项推诿扯皮时有发生。兵地之间也未建立统一的水资源管理机构，兵地用水矛盾日益突出。

各级水行政主管部门虽大都组建了水政监察机构，组建了专职水政监察队伍，也出台制定了一些《水法》《防洪法》等法律法规实施办法细则，但存在行业监管不力问题，没有充分发挥行业监管的作用，加之出台的部分实施办法与我区实际结合不紧密、缺乏可操作性和差异化探索，水政执法基本上处于一种被动、从属的状态，缺乏生机与活力；河长制工作推行时间较短，部门之间协调配合工作有待加强。造成有法不依、执法不严、违法不究，导致地下水超采严重、河床乱挖、滥采、乱占等问题长期得不到解决。

3.4 中小河流生态环境用水被挤占，生态环境面临较大退化风险

北部区域除伊、额两河之外的其他中小河流水资源总量163.2亿m3，现状用水量140.5亿m3，地表水开发利用率高达87%，与伊、额两河31%的利用率形成鲜明对比。由于伊、额两河水资源总量占北疆东疆水资源比重较大，从一定层面上掩盖了北部区域中小河流引水比较大的事实。由于水价特别是农业水价长期低于成本价运行，致使部分区域农业灌溉用水严重挤占生态水，退地减水推进步伐不够快，多数中小河流水资源开发利用过度，造成河流断流加剧、湖泊湿地萎缩甚至干涸。加之少数领导干部对生态环境保护的重要性认识不到位，未站在全盘的高度统筹水资源和生态环境工作，使得流域生态环境面临较大退化风险[9]。

如艾比湖流域周边的奎独乌经济发展迅速，工业农业用水逐年提升，流域生态环境用水被挤占，枯水年呈萎缩干枯之势，湖底盐尘危害愈加明显；艾丁湖向心水系共有14条河流，但常年仅有白杨河有水汇入，湖面已萎缩至不足1km2，地下水位严重下降，周边植物退化，野生动物濒临绝迹。

4 对策措施

4.1 加快重大水资源配置工程建设及配套工程利用，切实利用好客水资源

依托两河流域开发建设，充分发挥客水资源效益，缓解天山北坡经济带地下水超采，返还受水区挤占的生态用水，加快构建北疆经济社会发展的水安全保障体系[10]。主要措施为：按规划加快一批重大水利工程和配套水利工程建设进程，提高水资源调配能力，以解决水资源时空分布不均的问题，构建完善的水资源保障体系，不断提高水利设施抵御灾害的能力和水平；加快客水资源配套工程建设，早日实现“高水高用、低水低用”，以满足近期城市用水需要；通过调整产业结构、农业提质增效、构建现代水市场机制等举措，调整用水结构，降低89%的农业用水比重，以完成规划2030年需退减396万亩的任务，将超用农业用水退还于生态，遏制地下水超采。

4.2 深化水资源管理体制改革，加强地下水管理和保护

一是建立重要河流域水资源管理体制。加快流域现有管理体制改革步伐，建立流域水资源统一管理体制，同时加快组建兵、地水资源统一管理机构建设，逐步实现流域水资源统一管理目标。落实最严格水资源管理制度，以全面推行河湖长制为抓手，加快建立水价改革与配套机制，规范水资源使用管理，将考核结果与各级政府和领导干部绩效考核相挂钩，真正让“三条红线”成为刚性约束。二是严格地下水管控。严格落实《自治区地下水管理条例》和国家禁采限采要求，做好地下水超采区治理工作。通过采取发展高效节水面积、退减灌溉面积、关停非法机电井等工程措施，以及落实用水总量控制方案、完善地下水位和取用水量监控系统、经济手段促压采、完善地下水管理考核指标体系等非工程措施，逐年减少超采区地下水开采量，确保到2020年、2030年北部区域地下水开采量控制在49.74亿m3和35.82亿m3。

4.3 深入开展湖泊生态环境修复方面的研究论证工作

水生态修复是人类过多掠夺水资源而出现的问题，既然是修复，则必然存在修理与恢复两个难题，修理侧重于把河道归整好，还水于自然，确保河湖水生、陆生生态呈现良性循环；而恢复则存在一个“度”的问题，即恢复到什么标准，如奎屯河引水比高达90%，如果把水退还生态，控制引水比不超过70%，则需要退减部分土地、关停不少工业，这对当地经济发展的影响又是致命的。目前北疆存在较大风险的湖泊为艾比湖、艾丁湖和柴窝堡湖，由于上游产水区均为中小河流且引水较多，造成以上湖泊不同程度出现萎缩现象。虽然目前正在实施部分湖泊生态环境保护工程，但对补水机理、范围等缺乏进一步研究。因此尚需开展研究，在充分利用好跨流域引水工程前提下，研究补水量及过程分配，并就如何做好封育和恢复地下水措施、加强流域水资源高效利用、生物多样性保护、强化灌区防护林体系建设、防止土壤污染和盐碱化等方面进行深入论证。

4.4 开展重大水资源配置与优化工程的前期工作，促进经济社会可持续发展

依托两河流域开发建设，开展天山北坡水系连通等重大工程规划论证，继续推进重点水资源配置工程建设，为区域经济社会发展提供水资源支撑。如围绕天山北坡经济带、乌鲁木齐都市圈建设，急需水资源的保障，仅靠流域内和已经确定的外流域引水方案远不能满足要求，亟待另行考虑规划水资源配置问题。建议结合乌鲁木齐都市圈建设，扩大研究区域的范围，如纳入昌吉市、阜康市、五家渠市等一并考虑水资源配置。

根据杨朝晖等人的研究成果，2020年和2030年艾丁湖流域生态缺水量分别为2.6亿m3和2.48亿m3。规划近期通过区域内压减灌溉面积，减小地下水超采量；远期需实施外调水工程。在保障经济高速发展的同时，2020年湖泊生态补水量应为0.72亿m3/年、2030年在外调水2.48亿m3的情景下，入湖总水量为0.91亿m3/年，才能基本实现水资源供需平衡和地下水采补平衡[11]。因此需要开展跨流域调水工程规划，为满足艾丁湖入湖水量的基本需求。

4.5 加快生态补偿问题的研究

流域和流域之间引水工程实施后，均存在水源区流域内生态环境保护与补偿问题，具体补偿措施和标准不明确，未来还存在水资源有偿使用问题。部分河流流域已开展和实施了河段生态补偿项目，取得了较好的效果；伊犁河目前尚未开展生态补偿项目的专项研究，建议安排专项经费开展的生态补偿方面的研究，抢抓机遇，为未来水资源有偿使用和生态补偿提供技术支撑，为国家和自治区决策提供依据。建议结合近年来水资源的演变，深入分析新疆水资源形成、涵养、保护、利用等，提出以涵养保护为前提的新时代水资源高效利用模式及管控措施，以支撑新疆社会稳定和长治久安、生态环境改善、人水和谐、经济高质量发展。