江苏省水利规划体系建设的实践与思考

欧建锋

(江苏省水利工程规划办公室，江苏 南京 210029)

水利规划是国民经济和社会发展总体规划在水利领域的细化安排，也是各级人民政府及有关部门指导水利发展、审核水利重大项目与制定相关政策的依据。江苏水利系统高度重视水利规划工作，早在“十五”期间开展了水利规划体系与管理办法研究，形成了全省水利规划体系框架，制订了规划管理办法。

经过10多年的持续建设，江苏水利规划体系已基本成形。围绕新发展理念及新时期水利工作方针，下阶段仍需进一步补规划体系短板、强规划实施监管，最终建成定位准确、结构合理、功能互补、协调衔接的江苏水利规划体系，引领全省水利建设与管理。

1 水利规划体系建设现状

1.1 规划体系及管理制度

为加强水利规划管理，“十五”期间，江苏水利厅着手规划体系与管理办法研究，构建了规划体系框架，制订了规划管理办法，强化了规划许可管理，规范了全省水利规划管理工作。

1.1.1开展规划体系研究

2005年，江苏省水利厅完成了《江苏省水利规划体系及管理办法研究》，提出了由内容体系、形成体系和实施体系三大体系组成的江苏省水利规划体系框架，确定了由发展规划、技术支撑规划为主体的规划内容体系及省级规划目录，明确了各类规划的编制、批准、执行等各个环节的基本要求，为构建全省水利规划体系提供了基础。

1.1.2制订规划管理办法

2008年，江苏省水利厅制订出台了《江苏省水利规划管理办法(试行)》，明确了全省水利规划体系以及各类水利规划的组织、编制、审批、实施等相关管理活动。2016年，依据水利部《水利规划管理办法》及试行反馈情况，对《管理办法》进行了修订，重点完善了规划的归口管理、意见征求、行政许可与评估修订等内容，为加强全省水利规划管理、推进规划有效实施提供了保障。

1.1.3建立规划同意书制度

2009年，省水利厅依据水利部《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》，制订出台了《江苏省〈水工程建设规划同意书制度管理办法〉实施细则(试行)》，明确了水工程建设规划同意书制度实施对象、签署时机、省市县三级水行政部门审查签署权限，以及申请、受理及审查签署程序与监督管理方案，规范了论证报告编制内容与深度要求。截至2018年底，江苏省水利厅已累计签署28份规划同意书，涉及河道、堤防、涵闸、泵站、航道、船闸、橡胶坝等多类工程，基本保证了各类水工程建设符合水利规划的要求。

1.2 规划体系框架

水利规划体系是水利改革发展的顶层设计，也是开展水利建设与管理的重要依据。江苏水利规划体系框架由规划形成体系、内容体系及实施体系三部分组成，三者相互关联、相互支撑。规划形成体系即规划的编制、审批、评估等过程，主要明确了规划编制责任和程序。规划内容体系是水利建设和管理的技术依据，是规划形成体系的结果，也是规划实施的对象。规划的实施体系明确了规划实施的程序和责任，分为立项管理、社会管理和实施监督三部分。

规划内容体系包括发展规划及技术支撑规划。发展规划是国民经济社会发展规划在水利领域的细化安排，为统领水利行业发展的顶层设计，包括五年发展规划及现代化规划。技术支撑规划即为防治水旱灾害、开发利用水资源以及保护水生态环境而编制的各类水利规划，包括综合规划、专业规划与专项规划，技术支撑规划从自然水系的空间划分上可分为流域规划和区域规划，从规划领域的分布看可分为综合规划、专业规划和专项规划。综合规划是统筹研究流域或区域范围内开发利用、保护水资源和防治水害的总体部署；专业规划是就防洪治涝、水资源供给与保护、水土保持等水利专业领域编制的规划；专项规划是就流域、区域的某些特定专业领域进行的重点规划。区域规划服从于流域规划，专业、专项规划服从于综合规划。江苏省水利规划体系框架如图1所示。

图1 江苏省水利规划体系框架

1.3 规划编制情况

“十一五”以来，江苏逐步建立了以水利现代化规划和五年发展规划为统领，以江河流域综合规划为基础，以专业规划、专项规划为支撑，定位准确、结构完整、功能互补、协调衔接的水利规划体系，为全省水利改革发展提供了规划依据。

1.3.1发展规划

一是形成了水利现代化规划体系。2011年，江苏省被确定为全国水利现代化建设试点省份。2012年，《江苏省水利现代化规划(2011—2020)》得到水利部和江苏省政府的联合批复。该规划为中长期发展规划，是江苏水利发展的顶层设计。规划提出了6大类22项指标的水利现代化指标体系，并据此建立了监测机制，定期发布全省水利基本现代化进程监测年度报告。各市县也相应编制了现代化规划，形成了省市县三级水利现代化规划体系。二是建立了五年发展规划体系。自“十一五”起，根据统一部署，江苏水利厅由以往编制的水利发展五年计划，开始改为编制五年规划，该规划为国民经济社会发展在水利领域的重点专项规划，也是指导水利改革发展的纲领性文件，与经济社会发展规划同步开展，省市县三级同步推进，目前已形成五年一轮的滚动修编机制。

1.3.2综合规划

一是完善了流域综合规划体系。根据水利部与流域机构部署，“十一五”期间，江苏省水利厅配合长江、淮河、太湖三大流域机构，修编完成了长江、淮河、太湖三个流域的综合规划，先后于2012、2013年经国务院批复实施。流域综合规划明确了江苏省涉及三大流域的水利总体布局、治理标准及重大工程，为编制省内各级水利规划确立了上位依据。二是开展区域综合规划编制。为加快区域治理提供规划依据，“十二五”期间，江苏水利厅启动了全省17个片区的水利治理规划编制工作，重点明确了各区域的防洪除涝、调配水、水生态环境治理与骨干河湖空间管控意见，目前已基本完成。

1.3.3专业规划

落实流域综合规划及防洪、水资源规划安排，推进水利系统治理，“十二五”以来，江苏省水利厅陆续编制完成了一批专业规划。2011年修订完成了《江苏省防洪规划》与《江苏省水资源综合规划》，2015年修编完成了《江苏省水土保持规划(2015—2030年)》，2016年编制完成了《江苏省水资源保护规划(2016—2030)》，以上规划均得到了省政府的批复。2017年完成了《江苏省水中长期供求规划》，通过了省水利厅和省发展改革委组织的联合审查。2018年省水利厅印发实施了《江苏省治涝规划》。

1.3.4专项规划

落实新时期水利工作方针，针对水利发展热点与重点，江苏省持续推进专项规划编制，不断健全水利规划体系。“十一五”以来，江苏省水利厅组织编制了《江苏省湖泊保护规划》《江苏省水系规划》《江苏省节约用水规划》《江苏省水文站网规划》《江苏省饮用水安全保障规划》《江苏省中小河流治理规划》《江苏省省级河(湖)长一河(湖)一策》《江苏省地表水功能区划》，以及里下河湖泊湖荡、长荡湖等一批重点湖泊的退圩还湖规划和长江、洪泽湖等重点河湖的采砂规划，为全省水利专项治理提供了依据。

2 水利规划体系存在问题

经过10多年的持续建设，江苏省基本构建了以发展规划、综合规划、专业规划和专项规划为基本框架的水利规划体系，初步扭转了重工程规划轻发展规划、重流域规划轻区域规划、重防洪供水规划轻河湖生态保护规划等不合理现象。对照十八大以来形成的习近平总书记新发展理念和“十六字”治水方针，江苏水利规划体系仍存在以下几个方面问题。

2.1 水利发展规划有待完善

江苏五年水利发展规划已经形成定期滚动修订工作机制，但水利现代化规划所明确的水利发展目标任务，与当前形势要求不够衔接，需要对照十九大明确的我国社会主义现代化强国两步走战略及“强富美高”新江苏战略部署，进行适当修订与完善。

2.2 河湖空间规划缺失

尽管江苏已经编制了省管湖泊保护规划，明确了省管湖泊的保护范围线与蓄水范围线，近年又基本划定了骨干河道的管理蓝线，但河湖管理保护范围线尚未落到国土空间主导的“一张图”上，河湖空间规划尚未编制，河湖治理骨干工程的土地空间尚未明确，不利于河湖的治理与保护工作。

2.3 河湖保护规划仍需加强

江苏省省管湖泊保护规划编制完成已有10余年，需要及时修订完善。河道保护规划与岸线利用规划刚刚起步，仍需大力推进。湖泊退圩还湖及采砂规划还需加快推进，为河湖治理与保护提供依据。

2.4 与相关规划衔接不够

因涉及不同行业要求与不同利益诉求，水利规划与经济社会相关行业规划的融合还不够，需要按照多规合一、融合发展的要求，进一步强化与经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等上位规划的衔接，并加强与交通规划、环保等相关行业规划的协调。

3 水利规划体系完善建议

贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针，落实中国中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确的关于建立以发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的国家规划体系的要求，结合江苏水利工作实际，进一步补规划体系短板，强规划实施监管，加快形成统一、健全、衔接的江苏水利规划体系，引领全省水利改革发展。

3.1 突出发展规划引领

进一步完善水利发展规划滚动修订机制，根据水利部与省政府部署，结合“十三五”中期评估成果，启动“十四五”水利发展规划编制，在总结分析“十三五”发展成就与形势要求的基础上，系统谋划“十四五”期间江苏水利发展的目标指标、总体布局与主要任务。同时，对接国家建设现代化强国两步走目标及江苏高质量发展要求，适时启动修订江苏水利现代化规划，更好地发挥发展规划的战略导向作用。

3.2 编制区域水利规划

尽快完成17个片区的水利治理规划，为全省补强区域治理短板提供依据。在此基础上，适应长江经济带建设与长三角区域一体化发展战略，需要研究推进苏沪、苏浙、苏皖跨省边界水利重大工程规划，统筹上下游、左右岸、各层级关系，达到区域水利基础设施互联互通、联防联控、共建共享的目的，促进区域经济社会协同发展。

3.3 推进河湖空间规划

河湖空间规划是国土空间规划体系的重要组成部分，是提升河湖空间管控能力、保障河湖资源永续利用的重要依据。2017年水利部依据《省级空间规划试点方案》印发了《省级空间规划水利相关工作技术指导意见(试行)》，要求以主体功能区划为基础，做好省级空间规划中涉及水利的相关工作，编制水利空间专项规划，争取将成果纳入省级空间规划。江苏已经基本完成了骨干河湖的划界工作，开展了河湖空间管控技术研究，需要加快推进全省河湖空间规划编制工作，落实河湖空间管控范围，优化水利基础设施空间布局，推动水利与经济社会相关规划的多规合一，争取纳入省级国土空间规划一并实施。

3.4 完善河湖保护规划

坚持生态优先、绿色发展，推进生态文明建设，进一步健全河湖保护规划体系。一是启动省管湖泊保护规划修订，落实河湖保护新理念新要求，复核湖泊保护范围线与蓄水范围线，明确河湖保护任务措施。二是在完成泰州引江河等试点规划的基础上，全面启动骨干河道保护规划，落实河道保护空间布局与任务要求。三是有序推进湖泊退圩还湖规划，保持湖泊功能完好，维护湖泊健康生命。四是加快编制河湖岸线利用及采砂规划，促进河湖资源的永续利用。

3.5 强化规划实施监管

依据《江苏省水利规划管理办法》，严格规划管理的编制、审批、实施、评估等各个环节。建立健全规划协调机制，加强各级水利规划间的衔接以及与同级经济社会发展规划、国土规划、城乡总体规划及相关行业规划间的协调。强化规划审批管理，落实水利规划的法律地位，推进水利建设项目依据规划有序实施。严格规划实施管理，规范水工程项目及其他建设项目实施过程管理，强化事中事后监管，确保各类涉水工程建设与资源开发活动不影响水利工程功能和河湖健康。完善各类规划的评估机制，及时总结评估规划实施进展情况及存在问题，为滚动修订规划提供基础。

4 结语

针对当前主要问题与形势要求，江苏水利规划体系需要补短板、强监管、促融合，进一步理顺水利规划与涉水规划的相互关系，在继续抓好流域、区域规划以及防洪、供水等传统规划的同时，进一步突出发展规划的引领作用，强化河湖管理与资源保护规划，制订各个层级的河湖空间管控规划，把水利发展布局融入到空间格局为主体的“一本规划”，把水利管控要素落实到“一张蓝图”，把水利服务信息整合到“一个平台”，为水利发展留足空间，保障水利高质量发展。