现代灌溉发展核心理念及主要措施研究

孙素艳，李云玲，马 睿

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

我国是一个人口大国、农业大国，特殊的自然地理条件与资源禀赋状况，决定了增强农业综合生产能力、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给必须依靠灌溉，灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分[1]。加快发展现代灌溉，推进现代灌溉和现代农业的良性互动，是发展现代农业的必然选择。

自1998年中央加大农村水利投入以来，经过20余年的努力，灌区现状得到很大改善，部分地区积极开展现代灌溉相关研究和建设规划工作[2]，逐步提出灌区现代化建设需求。但目前各地对灌区现代化建设的理念和任务尚不清晰，迫切需要结合十九大提出的乡村振兴战略和水利部新时代水利现代化等建设要求，进一步明晰我国现代灌溉发展趋势，研究灌区现代化发展的主要举措。

1 我国灌溉发展现状问题

我国灌区多建于20世纪50—70年代，灌排设施建设明显滞后，水土资源约束日趋加剧、灌区生态环境亟待改善等问题仍然是制约灌溉效益发挥的“瓶颈”，与目前国内在交通、能源、信息等领域已接近或达到世界领先水平的情况相比，仍存较大差距，难以支撑农业农村现代化的需要[3]。

灌排设施建设明显滞后。目前，全国耕地灌溉率仅约50%，约40%的大型灌区、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套，大型灌排泵站设备完好率不足60%。全国10%以上低洼易涝地区排涝标准不足3年一遇，设施老化失修现象依然严重。

水土资源约束日趋加剧。现状多年平均情形下灌溉总缺水量已超300亿m3。近年来，因工程老化、建设占地等原因，全国平均每年减少的农田有效灌溉面积已超过1000万亩，生活和工业挤占灌溉用水、灌溉挤占生态用水和超采地下水的现象十分严重。近10年，北方主要河流经济社会用水挤占河道内生态环境用水量为123亿m3，现状全国地下水超采159亿m3，全国水体质量仍呈恶化趋势，约有12%农业供水水质不合格。

灌溉总体用水水平依然不高。目前全国农田灌溉水有效利用系数为0.548，有的省份不足0.40，与以色列等节水先进国家的0.7～0.8相比明显偏低。全国高效节水灌溉率为29%，与我国严峻的水资源形势相比，明显偏低。

改革与管理任务依然艰巨。全国农业水价仅为供水成本的30%～50%，25%左右大型灌区、65%左右中型灌区未核定成本水价，水费实收率不足70%，超过40%的灌区管理单位的运行经费得不到保障，灌溉用水计量率低，大型灌区运行数据监测点平均每7.5万亩仅1个，中型灌区信息化处于开始启动阶段，难以实现全面监测、精准计量、精细管理。

2 现代灌溉发展核心理念

现代灌溉需要循序渐进的发展历程，是逐步发展、不断成熟、全面实现的过程。随着近年来国家现代化战略的分步推进以及信息科学技术的飞速发展，同时为解决水资源短缺对生态文明建设和经济社会可持续发展的制约问题，各地推进建设高效节水灌区、生态灌区，积极改革创新灌区管理体制与运行机制，现代灌溉发展趋势逐渐趋于明晰[4]，一般应遵循以下基本原则，如图1所示。

(1)节水优先、高效利用。以大力发展高效节水灌溉为抓手，加快从粗放低效用水向节约高效用水的转变，提高水资源利用效率。以实行最严格水资源管理制度为保障，加快从灌溉供水管理向灌溉用水管理的转变，强化农田灌溉水有效利用系数等节水约束性指标考核。

(2)以水定灌、人水和谐。坚持以水定灌，以水资源、水生态、水环境承载能力倒逼灌溉面积调整。在水土资源适宜地区，适度新增灌溉面积；在水资源超载地区，通过调整种植结构、退减灌溉面积等方式，还河流以生态用水，还地下水以超采水量，有序实现河流和地下水的休养生息。

(3)系统治理、协调发展。在现有灌区续建、改造、升级和新灌区建设过程中，坚持旱、涝、洪、渍、盐、碱系统治理，田、水、路、林、电、村协调发展，水源工程、骨干工程、田间工程、生态环境保护措施、灌区管理设施同步提升，大力推进传统灌溉向现代灌溉的转变。

(4)政府主导、两手发力。坚持政府作用和市场机制协同发力。针对灌溉公益性强的特点，继续坚持以政府为主导的投入模式；同时，充分发挥市场的作用，积极拓宽灌溉投融资渠道，通过财政、金融、税收、价格等政策，吸引社会资金参与灌溉工程建设，积极引导金融机构增加灌溉工程建设信贷资金。

图1 灌溉现代化发展趋势[5]

通过梳理我国灌溉发展实践经验及面临形势，对于现代灌溉发展可以归纳为以下特征：配置优化、布局合理、设施完善、技术先进、用水高效、管理科学、生态良好、保障有力，与现代农业生产和经营方式相适应的灌溉发展方式。

(1)配置优化。在坚持用水总量控制的前提下，优化配置水资源，统筹灌溉用水与生活、工业、生态等用水，科学调整农田和林果草地的灌溉用水结构，保障合理的灌溉用水需求。

(2)布局合理。优化水土资源开发格局，形成与水土资源条件以及国家实施主体功能区战略、现代农业发展和保障粮食安全战略、建设生态文明战略等要求相适应的灌溉发展布局。

(3)设施完善。结合高标准农田建设，打造现有灌区“升级版”，并按高起点、高标准要求新建现代灌区，构建标准较高、工程齐全、设施配套、功能完善、运用灵活的灌排设施体系。

(4)技术先进。大力推广管灌、喷灌、微灌等技术，加强节水增产机理等基础理论研究、灌区自动化控制等应用技术研究、喷灌和微灌关键设备等新产品研发，增强科技创新驱动力。

(5)用水高效。坚持节水优先、高效利用，因地制宜大力发展高效节水灌溉，不断转变灌溉用水方式，全面提高渠系和田间的水资源利用效率，推进节水防污型灌区建设[6]。

(6)管理科学。积极创新灌溉科学发展的体制机制，构建稳定的投入机制、良性的运行机制。实施用水总量控制和定额管理，实现精准灌溉、精确计量、精细管理。以灌溉信息化带动灌溉现代化，全面提升灌溉管理水平[7]。

(7)生态良好。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，大力推进灌区生态文明建设，维系良好的水生态，创建优美的水环境，着力打造田绿、水清、林荫、路畅的美丽田园。

(8)保障有力。以现代灌溉支撑“三农”事业发展，促进农产品数量充足、品质优良、种类丰富，增加农民收入，深入推进新农村建设。

3 现代灌溉发展主要举措

围绕乡村振兴、脱贫攻坚战略以及农村人居环境整治三年行动计划，按照鄂竟平部长提出的治水主要矛盾变化与治水新思路，在补短板、强监管上下功夫，从水源调配、输配水、田间灌溉到排水生态处理，从灌溉设施硬件建设到灌溉管理制度设计软件建设等实施一体化规划设计，将灌区发展与农村产业发展和生态环境治理进行深度融合，建设服务于乡村振兴的现代化灌区[8]，探索出一条具有中国特色的现代灌溉发展道路。

3.1 补齐短板

要实现现代灌溉发展目标，必须夯实水源工程、输配水系统、排水系统、灌排建筑物、田间工程等灌排设施基础，在薄弱环节、关键领域的建设方面取得突破，着力提高灌排保证程度和农业抗御水旱灾害能力。按照“先挖潜、后配套，先改建、后新建”的原则，加强灌溉水源工程及水资源调配工程建设，完善灌溉供水工程体系，切实提高灌溉供水保障能力。在已有工作的基础上，扎实推进现有大中型灌区续建配套与节水改造，着力解决设施不足、配套不全、标准不高、老化失修等突出问题，基本形成安全、通畅、便捷、高效的输配水系统，加快现有灌区向现代灌区的升级。遵循灌排设施与水源工程同步、田间工程与骨干工程同步、农艺及生物措施与工程措施同步、管理设施与工程设施同步的要求，结合《新增千亿斤粮食规划》、全国大中型水库建设规划、近年灌溉水源工程建设情况以及项目前期工作基础和建设条件，适度新建大中型现代灌区，扩大灌溉面积，着力加强农产品主产区的新灌区建设。

实施国家农业节水行动，推进节水灌溉工程建设。在东北地区节水增粮行动、西北和华北地区规模化高效节水灌溉工作的带动下，优先推进粮食主产区、严重缺水和生态环境脆弱等地区的节水灌溉发展。不断增加节水灌溉工程面积，稳步提高灌溉水利用效率，逐步建成与水土资源条件、现代农业发展要求相适应的节水灌溉体系[9]。

加强灌溉水质保护。大力发展循环经济和清洁生产，提高废污水处理水平和标准，提升水资源循环利用水平与效率，有效发挥水稻田等人工湿地的净化作用，降低污染物的排放，控制和减少污染物入河湖量。以农业用水水功能区为重点，加强全国大中型灌区水质监测网络建设。减轻灌区面源污染。通过采取大畦改小畦，长沟改小短沟以及喷灌、微喷、滴灌工程，农艺及生物节水技术等节水灌溉措施，有效降低灌区氮、磷流失量，减轻灌区面源污染。推广生态沟渠、生态湿地、多塘系统、生态隔离带等技术，在江河、湖泊入口处建设人工湿地，降低灌溉退水的氮磷污染。美化灌区环境。通过渠(河)道疏浚、岸坡整治、沿渠绿化、水质改善、生态修复以及生态景观修建等措施，促进灌区建设与农村居民点建设、农村水景观建设、农村水文化建设、水利风景区建设的深度融合，着力打造生态友好型和环境优美型灌区，为建设美丽中国奠定基础。

加强行业管理信息化建设。一是建设完善各级农田水利门户网站。实现政务资源的整合、共享与发布，形成以农村水利网为核心，覆盖省、市、县多层级的农村水利门户网站体系。二是建成全国农田水利数据管理体系[10]。建设全国农田水利综合数据库和基础数据采集，形成覆盖全国农田水利数据管理体系，为农田水利管理信息化提供全面数据支撑。三是构建全国灌区监测体系，实现对灌区灌溉排水的宏观管理。加强项目管理信息化建设。实现对在建项目的全过程管理和监督，逐步优化农村水利项目管理平台的体系结构，增强综合分析评价能力。加强工程运行管理信息化建设。加快实施规划内大型灌区、大型灌排泵站信息化建设；开展重点中型灌区工程、小型农田水利建设重点县信息化试点工作。

3.2 强化监管

推动现代灌溉又好又快发展，不仅要加强灌排设施补短板，还要进一步加快改革攻坚步伐，不断强化灌溉监管能力建设。

加快灌溉事业改革。针对灌溉的公益性特点，继续坚持以政府为主导的投入模式，将灌溉工程建设和管理纳入公共财政投入的重点领域。落实水利金融支持相关政策，积极引导金融机构加大对灌溉工程建设的金融支持。统筹运用金融、价格、税收等政策，吸引社会资金参与农田水利建设。积极培育建设基层水利服务机构、农民用水合作组织和准公益性专业化服务队伍，逐步形成职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。按照“先建机制后建工程，不建机制不建工程”的原则，在各类灌溉工程项目的立项审批工作中，逐步将建立运行管理体制、维修养护机制等作为工程立项的前置约束条件，为工程建成后的运营、维护等提供保障。以促进农业节水增效为目标、以完善农业水价形成机制为核心、以创新体制机制为动力，因地制宜、综合施策，从适当提高农业水价、加强需求管理、拓宽资金渠道、推动结构调整和提高农技水平等方面入手，统筹推进农业水价综合改革。对于水资源开发过度、生态环境脆弱、按照规划布局应当退减灌溉面积或调整种植结构的地区，逐步实现退灌还水。加强对灌排设施和灌溉水源的保护，严格禁止各种污染及破坏活动。

加强现代灌区建设与运行管理。按照“科学规划、分步实施、因地制宜、先进适用”的原则组织开展各类灌区建设规划的编制和审批(查)，形成近远期协调、大中小灌区匹配的建设规划体系。强化工程建设质量保障，建立健全政府监督、业主负责、监理控制、企业保证的质量管理体系；完善灌溉工程建设的监督检查机制，加大稽察监督力度，加强灌区建设全过程监管。健全和完善灌溉材料及设备的相关技术标准和规范，将部分重要的技术标准上升为国家强制标准，提高产品技术规格要求。按照分类对待的原则，不同规模的灌区采取不同的管理体制，逐步推动建立由水行政主管部门、灌区管理单位、用水户代表等组成的灌区代表大会或灌区管理委员会制度。健全灌区管理单位和维修养护企业之间委托代理制度，积极推动将灌区维修养护纳入到政府向社会力量购买水利公共服务的统一机制中来，形成良性运转的灌区养护市场秩序。

提升科技创新能力。建立以政府为主导的多元化、多渠道的灌溉科研投入机制，增加对灌溉科研的投入。健全灌溉科技创新机制，发挥科研单位、大专院校在人才、设备和创新能力上的优势，建立产、学、研结合的灌溉科技创新机制。重视灌溉基础理论研究，建立适应现代灌溉要求的灌溉设计理论与方法以及新型的灌溉用水控制与管理方法；建立覆盖主要气候类型区和主要作物、布局合理的全国灌溉试验站网，为灌溉的科学发展提供技术支撑。

4 结语

本文在全面分析我国灌溉发展现状及主要问题的基础上，结合我国灌溉发展面临的新形势和新要求，系统总结了我国现代灌溉发展的内涵特征，从实现我国现代灌溉发展的补短板目标出发，研究提出了构建可靠的水土资源保障体系、构建完善的灌排设施体系、提升灌溉信息化水平、推进水生态文明建设的主要措施，从不断强化我国灌溉监管能力出发，突出创新灌溉管理长效机制，明确提出了加快灌溉事业改革、创新灌排工程建设管理模式、提升科技创新能力等改革与管理要求，提出了包括灌溉与排水、抗旱与排涝、农区与牧区、山区与平原、工程与制度的一整套措施方案，有力支撑了灌溉发展的决策与管理。