设区市地方立法法规草案审议中的修改问题

陈维林

设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的价值和评价标准。一部良好的地方性法规是不断修改出来的，本文就法规草案审议修改中的问题提出一点思考。

一、审议中修改法规草案的主体与路径

1.设区市人大及其常委会是审议主体。地方立法涉及部门较多，牵扯面较广，程序相对复杂，利益焦点集中，社会关注较广。十八届四中全会指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”设区的市人大及其常委会的主导作用体现在地方性法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。（1）起草阶段。起草阶段提案人是主体。法规草案的提出一般由设区的市以上的各级人民代表大会举行会议时的主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，或者人大代表五人以上联名等，提出属于本级人民代表大会职权范围内的法规议案，设区的市人大常委会的地方立法提案主体与上述范围大致相同。实践中地方性法规草案的起草及其提出多由设区的市人民政府提出。（2）审议阶段。设区的市人大及其常务委员会是审议表决的主体，专门委员会具有一定的审议权，但不决定法规草案的结果，不能作为审议主体。专门委员会作为代表大会的常设机构，在人民代表大会会议期间受主席团领导，闭会期间受常委会领导;专门委员会享有提议案权和审议交付议案的权力，其中法制委员会对法规案有统一审议权，人大及其常委会的审议主体作用通过专门委员会、常委会工作机构行使，其审议、修改行为，是为人大及其常务委员会的审议、表决服务，其审议无权决定法规案的最终结果，但有审议的阶段性、程序性效力。人大常委会工作委员会的研究意见、专门委员会的审议意见、审议结果的报告、法规草案修改稿、表决稿形成后，最终的效力要通过设区的市人民代表大会、常务委员会的审议、表决决定。（3）表决阶段。设区的市人大及其常委会行使审议权，对地方性法规的审议表决有三种结果，审议通过、不通过、提案人在表决前撤回。设区的市人大及其常委会在地方立法项目确定、立法进度、立法决策中起主导作用，但最为关键的是审议环节的主导，即审议中要抓住法规草案中“关键的那么几条”;对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的，主动和有关方面沟通协商，提出解决方案，对于重大事项，及时向党委请示;对争议比较大的，可引入第三方评估，充分听取各方面意见，及时作出决策。人大常委会组成人员、代表在审议中发挥着重要的作用，却不是审议主体。

2.地方性法规草案审议修改中的程序性环节。设区的市地方立法权限，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。立法程序保障立法权的正确行使，立法活动中必须遵循立法程序，地方立法程序包括地方组织法、立法法、设区市的立法条例、人民代表大会议事规则、常务委员会议事规则、主任会议制度等。（1）法规草案的提出环节。地方性法规提案程序，是指享有提案权的主体依照法定程序向立法机关提出有关制定、修改或者废止某项法规的程序，是地方立法程序的起始，具体形式是提出法规案，同时提出法规草案文本及说明，必要的参阅资料。修改地方性法规的，提交修改前后的对照文本。法规草案的起草，由提案机关负责，设区的市人大主席团、市人大常委会、市人大各专门委员会提出的法规草案由市人大有关专门委员会、常委会工作机构或专门起草委员会或专业机构及其人员起草。（2）法规草案的审议环节。法规草案的审议，是指立法机关对已经列入议程的法规草案正式进行审查和讨论。

其一，设区的市人民代表大会对法规草案审议中的修改环节。在市人民代表大会会议上听取法规草案的说明;代表团审议，专门委员会审议，代表团团长会议审议，法制委员会统一审议。四种审议中，只有专门委员会和法制委员会的审议，存在对法规草案审议中的修改问题。具体路径一是汇总、研究各代表团和专门委员会的审议意见。二是法制委员会召开全体会议，根据汇总的各代表团意见和有关专门委员会审议意见、法工委提出的修改建议，对法规草案逐条审议;向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿。三是法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委員会根据各代表团的审议意见，对法规草案修改稿再次进行修改研究，提出法规草案建议表决稿，再经代表团审议后，经主席团审议后提出法规草案表决稿。

其二，设区的市人大常委会对法规草案审议中的修改环节。市人大常委会对法规草案的审议，多为两审三通过制，另外可以增加或减少审议次数。

一审程序中法规草案的审议。一审程序中，基本不涉及法规草案的修改。法规草案列入常委会议程之前由有关专委、工委进行初步研究或者审议，比较简单。在人大常委会一审会议上，一是听取提案人作法规草案的说明。二是听取有关专委或工委的审议意见报告或研究意见报告。三是分组审议。会议之后才会产生对地方性法规草案的修改问题。四是一审之后的修改工作。在10天内有关工委或者专委提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿;向社会公布法规草案或者建议修改稿征求意见（不公布的除外），向常委会法工委移送法规草案审议资料。

二审程序中法规草案的修改。二审是法规草案修改最为集中、关键的环节。分为二审审议前的修改和二审审议后的修改，审议层次分为法制委员会的审议和人大常委会的审议，前者的审议为后者的审议做好铺垫、准备、深化工作;后者的审议是前者审议的继续和深化。二审审议前的修改。做好二审的准备工作。包括，法工委对地方性法规草案建议修改稿进行研究;法制委员会进行统一审议，形成地方性法规草案审议结果的报告。 二审审议后的修改。在二审会议上，不存在对法规草案的直接修改，二审程序，听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告;常委会对地方性法规草案修改稿分组审议。法制委员会的审议，即小审议，形成审议结果的报告、提出地方性法规草案表决稿等，对法规草案的修改最为集中。

常委会三次审议表决。常委会三次审议听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告，召开分组会议对新修改的法律草案文本进一步审议。此审议是为表决做准备，很少有大的修改意见，甚至不提修改意见建议。

二、审议中修改法规草案的形式与内容

1.修改法规草案的意见建议来源与效力。（1）意见建议来源。经过了一系列程序，提出的地方性法规草案具有一定质量和基础。进入设区的市人民代表大会及其常务委员会审议程序后，意见建议来自，一是各代表团代表的审议意见建议。二是相关工委的研究意见或者专门委员会的审议意见建议。三是常委会组成人员的审议意见建议。四是列席人员的意见建议。五是论证会、咨询会上专家学者等的意见建议。六是网上公开征求到的社会各界的意见建议。七是法制工作委员会工作人员的意见建议。八是省人大常委会有关专委、工委在地方性法规报批审议中的意见建议。实务通说：“红头文件严格执行，黑头文件可以参照。”红头文件即省人大常委会《修改公布通知》所附的《审查结果的报告》《修改的意见建议清单》，黑头文件指常委会简报。九是其他方面的意见建议。（2）意见建议效力。针对地方性法规草案提出的意见建议在法律上的效力，是一个理论和实践问题。法律上没有明确规定，仅是对常委会组成人员没有采纳的意见建议要予以反馈;各地在地方立法规范性文件或者制度中，对征求到的社会各界的意见建议采纳情况予以反馈。解决意见建议的效力的意义，为科学立法、民主立法奠定基础，但在法律的层面是个难点。人大及其常委会是集体行使权力，实行一人一票的票决制度，不能规定不同人意见建议的效力问题。如果意见建议没有效力，结果会出现意见建议无人理，说了白说，或者对法规草案带来无限制修改。另外，审议中对设区的市人大及其常委会的修改权没有一定的约束，也是难点。实践中，对省人大有关专委在地方性法规报批中的意见建议，基本上是完全照搬，实际上具有某种法律效力。

2.法规草案的审议权与审议修改权问题。这是很少探讨却十分重要的理论问题。地方性法规草案的审议权只能由一定身份的人和具有一定职权的组织机构行使，设区市由其人民代表大会、大会主席团、人大常委会、主任会议、专门委员会、市人大代表、常委会组成人员行使。对法规草案的审议权、修改权的行使，有时限性、阶段性、程序性。各工委对地方性法规草案进行修改是事实，但性质上属于承办性、工作性修改，没有法律效力，修改的法律效力必须在人大及其常务委员会、专门委员会在审议后才具有一定的法律效力。形象地说，一个动嘴，一个动手。既然存在审议中的修改权问题，那么修改是有限修改还是无限修改？即人大及其常委会对法规草案的核心条款的修改有没有限制，这个限制是针对草案而言的，人们普遍认为，既然是草案，就没有限制和约束性。对于部分事项有地方立法权的设区的市人大及其常委会而言，草案的修改不是无限修改，而是有限修改，在这方面需要进一步探讨。

3.审议修改法规草案的主要形式与问题。采取会议审议修改的形式，包括人民代表大会会议、主席团会议、人大常委会例会、专门委员会会议。工作委员会实行首长负责制，论证会、听证会、征求意见建议会，不具有人大及其常委会审议的实质和形式要件，不能视为审议修改的形式。审议修改地方性法规草案的问题，一是修改权限不清。设区的市人民代表大会、常务委员会、专委、工委对地方性法规草案的修改权限没有进一步的细化。二是修改程序不规范。修改由具体的工委、专委承担，法制委员会的统一审议程序相对规范，其他工委、专委的修改程序比较疏略。三是修改依据不清晰。主要依据是审议中的各种意见建议，从理论层面分析，可将修改的依据分为三个层级：上位法律、行政法规、规章、社会公共政策;各种审议意见;当遵循的社会科学、自然科学规律，一般常识，基本理论等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是对法规草案核心条款无限制修改。地方性法规草案中的核心条款就那么几条，如果修改中打破了草案的基本结构，对草案核心条款无限度修改，或者反映草案的文本质量不高，或者反映提案人与设区的市人大及其常委会缺乏共识。

三、完善审议中修改法规草案的程序设计

1.完善一审阶段的审议修改程序。（1）完善对法规草案的评价程序。地方立法有實施性、创制性立法，其中创制性立法包括自主立法、先行立法。地方性法规草案提出之后，设区的市人大及其常委会必须接收，不能退回、不能不接受。那么接收后如何审查法规草案，如何进入工委、专委的研究、审议范围，法律、地方性立法程序没有系统的规定。因此需要进一步的完善。（2）细化常委会一审会议前的准备程序。设区的市人大专门委员会的审议，一般是设区的市人民代表大会主席团授权常委会继续审议，由人大常委会交由专门委员会审议。设区的市人大常委会工委的研究在一审例会之前，工委在收到人大常委会办公室或者法制工作委员会转来的法规草案材料后，进行研究工作，提出研究报告，为一审做好各项基础工作。（3）完善修改法规草案的形式。审议修改形式是召开专门委员会审议会议或者工作委员会会议讨论的形式。因为人大常委会在一审审议会议上不对地方性法规草案进行直接的修改，修改由专委、工委分别来做。专委进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。专委审议法规案时，可邀请其他专委成员列席会议，发表意见，有关机关、组织可派其负责人说明情况。

2.完善法制委员会的审议修改程序。设区的市人大法制委员会的统一审议形式是召开法制委员会全体会议，审议的结果是提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿、表决稿。法制委员会、法工委的统一审议工作及分工，也需要进一步规范。实践中主要工作，一是梳理归纳常委会组成人员对法规草案初审的意见，在常委会第二次审议该法规草案时印发会议;二是召开有关县区、市政府部门、人民团体、专家、有关基层和群众代表，市人大代表和社会有关方面参加的座谈会、论证会、听证会等，听取各方面的意见;三是将梳理或整理法规草案修改意见建议印发有关行政执法部门再次征求各方面意见;四是根据常委会组成人员、有关专门委员会和各方面的意见，由法工委对法规草案进行修改，提出法律草案修改稿，之后法制委员会召开会议，对法规草案条文进行统一研究修改，修改时应当吸取各个方面的意见，特别是常委会组成人员和有关专门委员会对该法规案的审议意见，对重要的不同意见、重要分歧意见进行协调沟通;五是向常委会主任会议汇报修改主要情况和依据;六是对修改中没有采纳的重要意见，予以反馈并说明未予采纳的理由。

3.明确审议修改的关键节点。在英国，法律草案在三读过程中都有明确的审议重点，一读只审议标题，二读审议法律的原则，三读审议细节。后一读不得改变前一读认定的事实和作出的决定。同时，议员在各读中的发言也都不得脱离该读的议题。有人主张在地方立法中，“一审解决有特色问题，二审解决不抵触问题，三审解决可操作问题”。这种说法难以操作。地方性法规草案审议修改需要把握的关键点：（1）法规草案中立法目的是否正确。立法的目的是国家意志形成和表达的必要途径与方式;立法者利用立法手段协调社会关系，解决社会矛盾;立法还有指导未来及行为的预测功能。所以地方立法目的必须正确。（2）是否与上位法相抵触。地方性法规与上位法相矛盾，失去立法的法律基础，省人大常委会将不予审批不予报备，地方立法大厦必然倒塌，造成立法资源的浪费。（3）是否有本地特色。地方立法是否从本地实际出发，结合本地实际，是否解决本地的立法需求。无需求、无立法，不搞政绩性地方立法。（4）是否具有一定的必要性、可行性。地方立法时机是否恰当，法规草案内容是否可行，核心条款是否具有可操作性。（5）对公民权利义务的设定，对行政机关的授权是否符合法律的规定。主要是符合行政三法的基本原则、权限、程序等的规定。（6）与其他法律文件之间是否协调一致。与法律、行政法规、省以上规章、国家政策等必须协调一致。（7）法规草案文本内容是否有内在矛盾、漏洞。（8）法规草案是否符合立法技术规范的要求。如概念是否准确、结构是否合理、文字是否清晰、语法和逻辑是否正确等等。

（作者系甘肃省天水市人大常委会法制工作委员会主任）