人大执法检查：演进、嬗变与回归

张航

代议机关的监督方式多种多样，西方国家议会的监督方式主要有质询、罢免、调查、信任表决、弹劾等，而执法检查则是中国人大常委会对“一府两院”工作是否合宪合法的一种独特的监督方式[1]。然而，宪法第六十二条和第六十七条对人大及其常委会的授权中并没有规定执法检查权，但《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）却用第四章专章规定了执法检查权及其制度，并与听取和审议工作报告、审查和决定预算、质询和罢免等宪定职权并列。那么，在宪法和立法法所配置的监督制度以外，人大执法检查为何能从政治实践进入规范文本、成为法定监督形式？

事实上，“人大常委会监督工作实践中，经常性运用的是执法检查”[2]。那么，为何人大常委会冷落甚至搁置其他监督手段，却如此青睐宪法规范文本之外的执法检查权？毋庸置疑，人大执法检查的持续频繁运用确实发挥了良好的效果，却也有可能遭受怀疑，“人民代表大会的职权是由宪法和人民代表大会组织法加以规定的。按照宪政制度的原理，议会不可以随意自行立法扩大自己的职权，议会的职权应授之于宪法，”“以监督法来扩大各级人民代表大会的职权是不合宪政原理的，也是没有必要的。”[3]从理论上来说，宪法首先要求立法机关遵从既定的权力分配秩序，尤其是“当某机关的结构与由它所行使的基本功能之间不适配时，那么这样的功能行使与分配在原则上是被禁止的”[4]。但从历史经验上来考察，执法检查制度的演进过程反映了人大在制度实践中的努力，“它旨在发展出一种与当时正在兴起的技术导向、相互依存和功能有序的社会相兼容的法律风格”，并且也只有暂时放下一些“形而上学的假定或二元对立的概念”[5]，借助功能主义的视角去观察政治制度的实践，我们才能理解“那些政策是如何在实践中解决问题的”[6]。

本文以人大执法检查制度实践的历史演进为出发点，分析此制度的由来、形成和发展，从功能视角考察该制度是如何演进并本土兼容化。在此基础上，分析制度当前存在的理论和现实问题，包括制度动力不足、泛政治化倾向以及主体对象错位等问题，以及由此可能产生的制度嬗变之风险，并进一步探析在新时代人大对“一府一委两院”的工作监督和法律监督中，人大执法检查制度如何规范运行，才能防止制度嬗变甚至制度空转的危险，从而实现制度回归，提高监督实效。

一、执法检查：人大制度实践的历史演进

执法检查虽然并非宪法文本明文规定的監督方式，但从历史经验维度观察，其由来、形成与发展均寄附于特定时期的人大制度实践中。

（一）“执法检查”的由来

1982年《全国人大常委会工作报告》总结，“常务委员会在实行监督方面，主要是听取国务院关于国家经济调整和国务院机构改革的报告，并进行审议”[7]。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过现行宪法。虽然立法工作突飞猛进，但社会秩序和公共治安却持续恶化，有法不依、执法不严、违法不究等问题上升为破坏社会主义建设的主要矛盾。为了改变这种法制涣散的局面，1983年中共中央印发彭真同志讲话文件，强调“一定要依法办事”“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事。党有党章，要按党章办事。国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯”[8]。时任全国人大常委会委员长彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上强调，“人大和人大常委会最大的两件事：第一是决定国家的大政方针;第二是选举和任命各级国家机构领导人员”[9]。虽然人大常委会开始意识到法律实施的重要性，但人大及其常委会的主要工作仍然集中在立法和选举工作上，对执法的监督也主要是通过听取和审议其工作报告的方式展开。

1983年5月，根据辽宁省委印发《省委关于认真学习中央文件，检查宪法执行情况的通知》，沈阳市人大常委会决定通过关于宪法贯彻执行的执法检查，在社会上宣传宪法，动员群众学习、掌握和维护宪法，同侵犯公民权利和其他违宪行为进行有效斗争。同时监督纠正一些国家机关及其工作人员存在的违宪问题，使他们牢固树立法制观念，在各项工作中严格遵守宪法和法律规定，养成依法办事的习惯[10]。通过抽调各个战线上的人员组成执法检查小组，展开了以检查违反宪法现象为内容的大范围执法检查活动，直到1983年6月，时任沈阳市人大常委会副主任李澄同志向市九届人大常委会二次会议作了《关于检查宪法在我市执行情况的汇报》[11]。沈阳市人大常委会首创执法检查制度的雏形，即首先有针对性选择执法检查主题，其次成立执法检查小组对法律实施状况进行检查，最后形成执法检查报告后进行审议。

自沈阳市人大常委会首开执法检查之先河，其他地方人大常委会也纷纷效仿。1984年和1985年，北京市人大财经委员会连续两年组织大专院校师生、工商行政管理干部及政府法制部门干部对《经济合同法》的实施情况进行执法检查;安徽省人大常委会从1985年开始每年组织一次全省范围的执法检查;湖南、青海等省也相继作出关于开展执法检查的决定[12]。随着法律法规的制定出台与日俱增，监督法律实施的工作也日益紧迫而重要。各地通过执法检查监督法律实施情况，进行了大量有益探索。

“立法不少，执法不好;立法如林，执法无人”的状况愈演愈烈，受到多方面更为严正的关切。1985年《全国人大常委会工作报告》中明确指出，“有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强”[13]。“徒法不足以自行”，即便是“一府两院”也并非始终能够理性、圆满地执行法律。1987年《全国人大常委会工作报告》进一步提出“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，把对法律执行情况的监督检查和制定法律放在同等重要的地位，这是改进人大监督工作和加强社会主义法制建设必不可少的措施”[14]。这一判断充分认识到了监督检查法律实施的重要性，甚至将其置于与立法本身同等重要的地位。然而，在强调执法检查从而改进人大监督职能和加强法制建设的同时，意味着执法检查仍然属于工作性手段，尚未独立取得像立法一样的独立性且常态化职权地位。

（二）执法检查制度的形成

1988年，全国人大常委会在《七届全国人大常委会工作要点》中更进一步指出“监督宪法和法律的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”，并进一步解释“人大常委会依法进行监督，既是对行政、审判、检察机关工作的支持和促进，也是一种必要的制约”[15]。这一决断直接肯定了“监督宪法和法律的实施”乃宪法性职权，而且这种“依法进行监督”乃是必要的“支持、促进和制约”。1990年全国人大常委会开始将执法检查报告列入常委会会议进行审议。自此，法律监督的主要方式开始采用执法检查展开。

1991年，时任七届全国人大常委会委员长万里在总结地方人大经验时指出：“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，这方面要下力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的监督检查放在同等重要地位”“我们人大常委会会议，每次都要有一个到两个法律执行情况的监察汇报，把它列入议程。这要作为一项制度坚持下去”[16]。1992年，万里委员长再次在七届全国人大常委会第二十四次会议上强调：“去年我们就提出，一定要把对法律实施执行情况的监督检查同制定法令放在同等的地位。对所有法律实施的情况，都要进行检查监督，特别要加强对宪法实施的检查监督。”[17]七届全国人大常委会反复强调法律制定工作和法律实施执行的监督检查工作是居于“同等重要地位”的，高度肯定作为监督法律实施的执法检查手段的合宪性地位，并明确要求将此一重要监督手段“作为制度坚持下去”。

当执法检查越来越成为“健全人大监督机制的一项重要措施”[18]，八届全国人大常委会开始着手执法检查的制度化工作。1993年八届全国人大常委会三次会议终于通过《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》），将执法检查的目的、原则、主体、方法和程序等规范化、制度化。《若干规定》开篇言明，“依照宪法第六十七条和有关法律的规定，并总结近几年的实践经验”[19]，这肯定了执法检查制度的宪法性依据，并援引其一系列的制度由来的实践过程，证成执法检查权的正当性。《若干规定》作为执法检查制度的根本性文件，其出台标志着执法检查制度的正式形成。随后，各地方便纷纷制定执法检查相关规定，进一步推进执法检查实践的规范化、制度化。例如，1994年内蒙古自治区八届人大常委会八次会议通过《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会执法检查条例》;1996年广东省八届人大常委会二十五次会议通过《广东省各级人民代表大会常务委员会执法检查工作规定》等等。

（三）执法检查制度的发展

“九届全国人大一次会议期间，制定监督法的呼声可算是最高的之一”，而此时，“人民代表大会的职能最主要的，一是立法，二是监督”[20]。九届全国人大常委会针对执法检查中的突出问题，不断总结经验，改进执法检查制度，着力提高检查实效。1999年，九届全国人大常委会十四次委员长会议通过《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（以下简称《几点意见》）。《几点意见》贯彻李鹏委员长在九届全国人大二次会议闭幕会上讲话精神，“执法检查要改进方法，轻车简从，深入群众，力戒形式主义”[21]，并针对全国人大代表和地方人大反映的执法检查工作中的实际问题，提出要压缩检查主题，重申检查对象，精简检查小组，突出检查重点和写好检查报告等五点意见。

十届全国人大继续对人大执法检查制度进行改革和完善，并最终将执法检查制度法律化。2003年，吴邦国委员长对执法检查工作提出三点意见：第一，充分认识执法检查的作用，高度重视执法检查工作;第二，执法检查要注重实效，体现少而精的精神;第三，执法检查要依法进行[22]。为贯彻落实吴邦国委员长对执法检查工作的具体意见，2005年十届全国人大常委会办公厅制定了《全国人大常委会执法检查工作程序》（以下简称《工作程序》）。《工作程序》对执法检查的主体、计划的制订、项目的选择与确定、检查的实施、检查报告的提出、审议、处理和跟踪检查作了全面的规定，第一次从法律上完整地确立了执法检查制度。据统计，截至2006年，全国人大常委会已经对53部法律开展了71次执法检查，省级人大常委会则进行了超过千余次执法检查[23]。在充分总结实践经验和理论规律的基础上，十届全国人大常委会二十三次会议于2006年8月正式通过《监督法》，专章将较为完备的执法检查制度法定化。

作为我国人大监督职能的新方式，从工作性手段定位到“执法检查是全国人大常委会履行监督职责的主要工作方式之一”[24]，执法检查制度并没有任何理论可供参考，也没有比较法上的任何既有制度可供借鉴，其由来最初便是为了解决改革开放之初普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究的现实法制问题。在社会主义法制建设初期，为解决普遍存在的执法和守法环节的薄弱問题，从地方人大常委会开始探索实践检查宪法执行情况，再到全国人大常委会将其完善成制，执法检查展现了制度在“摸着石头过河”中的演进过程。这一历史由来、形成和发展及其继续演进的现实因素和内在逻辑，对于解释和完善执法检查制度极为重要。当前需要进一步讨论的是，执法检查制度存在什么样的嬗变风险，以及我们应当如何对其进行改进和调适。

二、执法检查制度之嬗变风险

执法检查制度对人大监督实践，尤其是法律监督实践具有极为重要的意义，这主要表现在两个方面。其一，从政治评价上来说，执法检查推动人大职责的重点由“立法和选举”转向“立法和监督”。在特定的历史时期，有法不依、执法不严、违法不究的问题是阻碍社会发展的主要矛盾。宪法法律无法得到良好实施，人大最基本的立法职能都将面临被架空的危险。因此，监督宪法和法律实施的现实需要是推动执法检查制度生成和演进的主要动力。其二，从功能评价上来说，执法检查优化了人大监督权力结构。执法检查的历史演进过程，充分反映了人大对其他国家机关的监督关系经历了一个由薄弱到强化的过程。人大最初的执法监督主要是通过被动式的听取和审议其工作报告的方式实现，但这种方式显然欠缺实质的执法监督效果。执法检查则深入法律执行第一线，直接进行执法问题的检查，提出完善立法和执法的意见，有助于强化权力机关对法律执行机关的监督力度。执法检查不仅在监督执法机关落实法律要求、改进执法工作上大有作为，而且也在整个社会形成一种大规模、长期性的法制效果，更加契合依法治国的时代背景。