论国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的实行

周华

国有资产属于国家所有，亦即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富。在国有资产的管理上，国务院代表国家行使权力;人民作为真正的所有者，享有充分意义上的监督权，全国人民代表大会及其常务委员会正是人民行使国家权力的机关。国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况是国有资产全民所有的实际体现，而其从制度建立到贯彻实行，亦是人民行使监督权的不断深入。

立标准、作依据的制度建立

2017年11月20日，习近平总书记主持召开十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，会议提出“建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度”，并审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》除强调国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的重要意义，明确其指导思想和基本原则外，更列明了国务院报告的方式及重点、全国人大常委会审议的程序和重点以及二者的组织保障。如此即阐明了对报告和审议双方的要求，是对国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的全面推进和具体部署。

国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度是对党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的贯彻落实，亦是对十九大强调加强国有资产监督管理的有力回应。而其最终得以成功落地，亦归因于我国当前已具备建立和实行国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的基础。具体工作层面，经过国务院及全国人大常委会多年来的持续努力，我国国有资产管理水平稳步提升、监督力度明显加大。作为审议方的全国人大常委会不断强化自身国有资产监督职能，多次赴各地调研国有资产管理情况、多番听取国务院专项报告并审议。作为报告方的国务院则逐步加强国有资产管理，在助力产权明晰、理顺管理机制、巩固基础工作等方面取得了长足的发展。应习近平同志在十九大报告中提出的“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，国务院新组建了自然资源部和生态环境部，前者即主要负责各类自然资源的确权登记、有偿使用以及合理开发利用等，为开展国有自然资源的统计和报告提供了极大的便利。

法律建设层面，我国以《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》为龙头，以国务院国资委、财政部等部委制定公布的规章和规范性文件为主要内容的国有资产监管法律体系已经基本形成，为我国建立和实行国务院报告国有资产管理情况制度创造了良好的法律环境。

从综合性规定来看，国有资产监督管理于法有据，建立报告制度有法可依。

一是企业国有资产监管立法日趋完善。早在2003年，国务院即颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，为建立国有资产监督管理体制保驾护航，该条例于2011年进行修订。2008年，全国人大常委會通过《企业国有资产法》，其专章论及国有资产监督，并于第六十三条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告。前者属行政法规，不涉及金融企业，后者则为基本法律，将金融企业纳入，由此企业国有资产监管实现了立法位阶和规制范围上的升级，且首度以法律形式明确了国有资产管理情况的报告制度。金融企业监管则不仅适用前述《企业国有资产法》，同时亦受《银行业监督管理法》等金融类法律法规中特别规定的规制。

二是国有自然资源保护和利用制度初步建立。宏观层面，自然资源保护已经写入根本大法，《宪法》于总纲中强调了自然资源的所有权性质以及国家保障自然资源的合理利用，《节约能源法》将资源节约定位为基本国策，《刑法》更将破坏性采矿、盗采滥伐林木等严重破坏自然资源的行为入罪。微观层面，为杜绝开发利用资源时的乱采滥挖等现象，避免自然资源的严重浪费及破坏，我国逐步在各单行立法中明确自然资源的保护，并开始实行自然资源的有偿利用，《草原法》《森林法》《土地管理法》等就保护措施进行了具体规定，列明了限制性及禁止性行为，《矿产资源法》《水法》《野生动物法》等以法律形式规定了有偿使用制度，国务院则对土地资源使用的有偿出让及转往以及渔业资源增值保护费等进行了专门规定。

三是行政事业性单位国有资产监管不断规范，财政部先后发布《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》等规章文件对其予以明确。

从具体性规定来看，国有资产监管的配套制度已然建立且逐步完善。

一是国有资本经营预算制度初步建立，人大预算审查制度不断发展。针对中央文件提出的建立国有资本经营预算制度的要求，2005年，国务院发布《关于实行国有资本经营预算的意见》，国有资本预算经营由此进入实施阶段，国家开始以所有者身份依法正式收取国有资本收益。2014年，《预算法》进行修订，从法律上确定了四本预算组成的全口径预算体系、明确了五级预算的层级体系、细化了预算公开的具体事项等;在人大预算审查监督方面，则强化了全过程监督、完善了初步审查制度、明确了审查程序与重点、细化了对政府预算草案的要求，从而使得人大对预算审查的监督不断实化。

二是国有资产转让监管等制度逐步完善。针对造成国有资产流失严重的产权交易和转让环节，国资委、财政部先后于2003年和2016年发布《企业国有产权转让管理暂行办法》（2017年废止）及《企业国有资产交易监督管理办法》，2009年出台《金融企业国有资产转让管理办法》，旨在为企业产权转让、企业增资以及企业资产转让行为建立规范细则，明确监督管理及法律责任。此外，配套制度还包括就企业国有资产产权登记发布登记管理办法及实施细则、就行政事业单位制定资产清查核实管理办法及处置管理办法等。

聚合力、破难题的首次报告

2018年10月24日，十三届全国人大常委会第六次会议举行第二次全体会议，其中一项引人注目的重要内容即为审议国务院关于2017 年度国有资产管理情况的综合报告，这改变了以往国资委单就企业资产管理情况进行报告的传统模式，是国务院首次向全国人大常委会全面性地报告国有资产管理情况，被媒体广泛誉为“全口径、全覆盖的晒家底”，标志着我国国务院报告国有资产管理情况制度正式进入实行层面。

整体观之，此次报告无论形式抑或内容上均依照《意见》执行。报告形式上，采取了综合报告与专项报告并举、自主报告与委托报告择一、书面报告和口头报告相结合的方式。

一是综合报告与专项报告并举。根据《意见》提出的“国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式”，本次会议上国务院提交了两个报告，分别为2017年度国有资产管理情况的综合报告和关于2017年度金融企业国有资产的专项报告。

二是自主报告与委托报告择一。根据《意见》精神，国务院在是否自主报告上有选择空间，可以由国务院负责同志自主进行报告，也可以委托有关部门负责同志报告，而本次会议上关于金融企业国有资产的专项报告即选取了委托报告的方式，由财政部长刘昆接受国务院委托进行报告。

三是书面报告与口头报告并举。《意见》根据所属年份在每届全国人大常委会任期内的不同，对书面报告和口头报告的要求亦有所不同，若属于届末年份，国务院须向全国人大常委会提交书面综合报告并口头报告;但若属其他年份，则在提交书面综合报告的同时就一个专项情况进行口头报告。2018年是本届全国人大常委会任期的起始年，显然并非届末年份，故而本次会议上国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告是以书面形式提交全国人大常委会审议，而就金融企业国有资产的管理情况则进行了口头报告。

报告内容上相较于以往国资委的报告亦有大幅度的拓展深化。在国务院关于2017年国有资产管理情况的综合报告中，对于国有资产总体情况和管理工作的陈述从过往的仅限于企业国有资产，扩展到包含企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源四个类目，且都汇总中央和地方情况，分项列明数据措施。这种模式的采用，正是来源于《意见》中国有资产涵盖“企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等”的指导性陈述。而在报告各类国有资产的具体情况上，亦根据《意见》所提出“突出报告重点”的要求，针对资产性质和管理目标，确定了报告重点。对于企业国有资产和金融企业国有资产，统计了二者的资产总额、负债总额、资本及权益总额、境外资产等，行政事业性单位资产主要涉及资产总额、负债总额和净资产统计，国有自然资源方面则集中于国有土地面积、内水领海面积以及天然气剩余技术可采储量的统计。对于无法归入四类的文物，则进行了单列。

而在报告体例上，本次国务院报告进行了第一次有益尝试。关于国有资产管理情况的综合报告采取了三段式的体例结构，第一部分论及国有资产总体情况的汇总，涵盖范围广、涉及数据翔实;第二部分对国有资产的管理工作进行了回顾总结，充分肯定了既有国有资产管理体制改革的成效;最后对下一步工作进行了总体规划和部署安排，体现了新时代新发展的理念。前二者均依照四类国有资产分类展开。关于金融企业国有资产管理情况的专项报告亦采取了类似体例，稍有不同的是将综合报告中的第二部分管理工作和改革成效予以拆分，呈四段式分布。

尽管我国国有资产种类多、范围大且管理分散、数据薄弱，但财政部牵头依旧在短期内保质保量地完成了报告，在工作机制上依靠的是纵横合力，充分体现了国务院及其部委间的协调配合、中央地方各级人民政府的上下贯通。国有资产报告部际协调机制是为横向之力，财政部联同自然资源部、人民银行、审计署、国资委、统计局等部门和单位多次召开会议，成立国有资产报告部际协调机制，促进中央各部门间的协同合作，实现国有资产报告工作的整体推进。

中央地方联动机制是为纵向之力，年初，财政部向各地方、各中央单位印发特急函《关于开展2018年国有资产报告工作有关事项的通知》，开启国有资产报告机制的上下联动。年中，组织召开全国财政厅（局）负责人座谈会和全国财政金融工作会议，对国有资产年度报告工作进行具体部署。同时开展相关各类报表及报告编报培训工作，确保国有资产年度报告的严谨、科学与规范。年末，则在汇总各方提交的企业国有资产管理情况基础上，充分征求意见建议，并最终完成报告的撰写。

常态化、规范化的发展思路

国务院向全国人大常委会就国有资产管理情况所作的首次报告，使得2018年成为贯彻落实国务院报告国有资产管理情况制度的开局之年。这一步的迈出是艰辛的，更是具有开创意义的。本次报告过后，地方各级政府迅速作出回应，2018年11月至12月间，湖南、辽宁、甘肃等地先后召开会议，进行了省政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的首次尝试，而其编制的综合报告与国务院综合报告在体例模式上如出一辙。为了更系统全面地反映国有资产管理情况，提升和加强监管实效，也为给地方各级政府提供更为科学合理的蓝本，未来国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度应当顺势而为，谋求常态化、规范化发展模式。

首先，应补充完善国有资产监督管理的法律体系。诚然，我国涉及国有资产监管的法律体系已基本形成，但其中仍不可避免地存在诸多不尽合理、涵盖有限之处，有待进一步补充和完善。目前涉及国有资产监管的立法主要集中于国有企业，《企业国有资产法》的颁布将法律位阶从行政法规上升到基本法律，调整范围从排除金融机构国有资产到将其涵蓋。但涉及行政事业性国有资产的立法《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》等仍停留在由财政部颁发的部委规章层面，对此亟待逐步将其予以提升，现阶段可先由国务院订立行政法规，之后再视条件制定法律，循序渐进、稳步推进。自然资源的监管方面，尽管国务院机构改革中已经新组建了集中管理的自然资源部，但法律层面显然还未能跟上，目前我国涉及自然资源监管的立法存在明显的碎片化，基本都散见于《水法》《草原法》《土地管理法》等单行立法中，缺乏对自然资源监管进行统一规定的基本法律，而《宪法》虽为统一立法，却因法律属性的限制只能做原则性规定，无法就具体规则予以深入和细化。因此，制定系统性、统一性的“自然资源基本法”迫在眉睫，以此为自然资源部的集中监管提供明确的法律依据，而关于自然资源的确权和登记，亦急需统一办法和标准的出台。在金融企业国有资产的监管上，同样面临着加快制定国有金融资本管理条例、建立国有金融资本统一出资人制度的现实需求。即使是在日臻成熟的企业国有资产监管立法上，依然存在大量的立、改、废、释工作有待完成，如企业国有资产流失条例的制定、企业国有资产监督规定的修订和完善等。