北京市电动自行车交通安全管理对策

马社强， 吕志远， 刘 东

(1.中国人民公安大学交通管理学院， 北京 102623; 2.北京市公安局公安交通管理局， 北京 100012)

0 引言

近几年，我国电动自行车数量增长迅猛，给人们带来出行便捷，也给社会带来交通安全问题。据统计，我国电动自行车保有量约2亿辆，年产量3 000多万辆，2013～2017年全国共发生电动自行车致人伤亡的交通事故达到5.62万起，造成8 431人死亡、6.35万人受伤、直接财产损失1.11亿元。北京市电动自行车交通安全形势也是非常严峻。表1和表2分别所示为2016～2018年北京市公安机关交通管理部门处理的非机动车交通事故状况，其中电动自行车交通事故数量、死亡人数、受伤人数所占比例非常高，分别达85%以上，有效遏制电动自行车交通事故成为北京提升非机动车交通安全水平的“重中之重”，更是打造“平安北京”的有效抓手。

表1 2016～2018年北京市适用简易程序处理的非机动车交通事故状况

表2 2016～2018年北京市适用一般程序处理的非机动车交通事故状况

为了改善电动自行车管理状况，我国于2018年5月15日发布了《电动自行车安全技木规范》(GB 17761—2018)，2019年4月15日实施。北京于2018年11月1日起施行了《北京市非机动车管理条例》，对于非机动车的生产、销售、登记、通行安全等方面进行规范，对电动自行车实行产品目录制度和登记制度，为了强化对《北京市电动自行车产品目录》之外的电动自行车管理，2018年10月17日发布并实施了《北京市电动自行车过渡期登记和通行管理办法》。因此，北京市电动自行车管理迈入新阶段，也面临新挑战。本文结合北京市电动自行车管理的新形势，分析事故特征，剖析管理方面存在的问题，最后提出管理对策，希冀有助于提升北京市电动自行车交通安全水平。

1 北京电动自行车交通事故特征

由于适用简易程序处理的交通事故数量远远大于适用一般程序处理的，本文主要依据公安网交通事故信息系统中2018年北京市适用简易程序处理的电动自行车交通事故数据进行分析，剖析事故的时间分布、道路类型、人员分布等特征[1,2]。

(1) 时间分布

图1所示为2018年北京市简易程序处理的电动自行车交通事故24小时分布状况：①白天事故数量和受伤人数显著多于夜间，与白天交通量大于夜间直接相关；②事故数量和受伤人数在白天出现3个高峰时段，即7:00～10:00、11:00～14:00和17:00～19:00，该特点与早、午和晚间交通高峰时段相一致；③夜间事故数量和受伤人数前半夜显著高于后半夜，这与晚间下班后人们出行时间段拉长有关；④事故数量和受伤人数与交通量成正比，其变化规律与24小时交通流量的变化基本相符。

图1 2018年北京市简易程序处理的电动自行车交通事故年均日24小时分布状况

(2)道路类型分布

电动自行车交通事故道路类型分布具有以下几个特征：①城市道路交通事故数量(占93.46%)和受伤人数(占94.99%)远远高于公路(分别为6.55%和4.99%)；②一般城市道路发生的事故数量所占比最高，达到49.39%；③在公路中二级公路和四级公路发生的事故数量占比最高，分别达到3.79%和1.81%；④高速公路是禁止非机动车行驶的，但是也出现12起事故，占0.09%。

(3)肇事人员的行业分布

表3所示为北京市2018年电动自行车交通事故的肇事人员职业分布。本文统计了6 173起非机动车交通事故，其中涉及电动自行车的达到5 738起，占92.95%。由表3可以看出，其他人员事故数量占比最大，达到77.57%，其次依次由高到低分别为农民、公司职员和外来务工者。

(4)事故责任类型分布

图2所示为北京市2018年电动自行车交通事故责任类型分布状况。事故责任体现的是当事人对事故的作用大小及过错程度，由图2可以看出，电动自行车方为全部责任、主要责任分别为65.88%和23.45%，合计达到89.33%，绝大多数事故原因都是由电动自行车方造成。

(5)肇事者年龄分布

图3所示为北京市2018年电动自行车肇事者年龄分布状况：①肇事者年龄段主要为21～55岁，肇事数量达到11 563起，占85.28%，其中事故数量和受伤人数最大的年龄段为26～30岁。这个年龄段的人员为主要劳动力，交通出行相对活跃、出行量较大；②依照规定未满16周岁不得驾驶电动自行车，但是涉及1～6岁的事故9起，占0.07%；涉及10～12岁的事故7起，占0.05%；涉及13～15岁的事故40起，占0.30%。

表3 北京市2018年电动自行车交通事故的肇事人员行业分布

图2 北京市2018年电动自行车交通事故责任类型分布状况

(6)事故形态分布

表4所示为北京市2018年电动自行车交通事故形态分布状况。可以看出，碰撞运动车辆事故数量最多，达到10 058起，占74.19%；其次为刮撞行人事故达到1 566起，占11.56%，二者合计85.75%。

图3 北京市2018年电动自行车肇事者年龄分布状况

(7)受伤部位分布

表5所示为北京市2018年适用一般程序处理的电动自行车交通事故肇事受伤部位分布状况。本文统计了158起，占总数的66.39%，其中头部受伤事故数量最多，占39.87%，受伤部位占前三位的事故分别是头部、多部位和下肢，分别占到统计事故的39.87%、34.81%和12.03%，合计为86.71%。可以看出，加强头部、多部位和下肢的被动安全防护有助于降低事故的损伤后果和降低死伤人数。

(8) 事故主要原因

本次统计了11 775起电动自行车交通事故的肇事原因，表6仅列出了前六位的事故原因，事故数量达到10 056起，占85.40%，受伤人数为5 953人，占85.59%。可以看出，操作不当是事故最主要的原因，数量达到7 254起，占61.61%，其他原因依次为妨碍安全驾驶的行为、逆向行驶、不在非机动车道内行驶、制动不当和不按照交通信号通行等。

2 北京市电动自行车管理问题分析

(1)相关法律法规执行不到位，导致超标电动自行车数量猛增

《道路交通安全法》将电动自行车作为非机动车管理，依据2005年1月1日起施行的《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第十八条规定，电动自行车经公安机关交通管理部门登记并领取牌证后，方可上道路行驶。北京市自2006年起相继公布了多批次《北京市电动自行车产品目录》。迄今，我国生产的多数电动自行车不符合《电动自行车通用技术条件》(GB 17761—1999)。由于对于相关法律法规执行不到位，导致最高车速超标、质量超标或者不具备脚踏骑行功能的电动自行车数量日益增加，多数电动自行车性能已经达到了轻便摩托车的标准，“轻摩化”现象日益严重，为道路交通安全带来了严重隐患[3,4]。

表4 北京市2018年电动自行车交通事故形态分布状况

表5 北京市2018年电动自行车交通事故肇事受伤部位分布状况

表6 北京市2018年电动自行车交通事故主要原因分布状况

(2)相关部门协作不足，源头管理薄弱

由于电动自行车管理涉及生产管理、销售管理、登记管理和通行管理等多个环节。首先，北京在用电动自行车主要产自天津、江苏、山东、河北、浙江和广东等省市，受地方保护和地域经济利益的驱使，生产地有关部门监管不力，导致大量超标电动自行车生产并流入市场，缺乏必要的源头管理；其次，北京在用电动自行车部分购买自北京，也有购买自相邻省市，北京有关部门对于电动自行车销售尚未形成“常态化”和“全覆盖”管理，销售“中间环节”没有达到良好的“阻隔”效果，造成大量的超标电动自行车在北京销售并进入“使用环节”，为后期的“登记管理”和“通行管理”增加困惑和难度，一方面，大量超标电动自行车产品不能进入《北京市电动自行车产品目录》，对其不能实现“登记管理”，使目录管理流于形式，达不到应有的“筛子”作用；另一方面，超标电动自行车“轻摩化”现象严重，对其依照“非机动车”管理？还是按照“机动车”管理？车辆属性不清问题造成公安机关交通管理部门对处于“管理末端”的“通行管理”相当困惑，甚至一度造成管理部门通过车辆属性鉴定结果来处置，增加了管理的难度。

(3)电动自行车的不规范使用及交通安全违法多发，造成交通秩序不良

《道路交通安全法》及其实施条例对于非机动车有明确的通行规定，诸如“各行其道”、“右侧通行”、“最高时速不得超过十五公里”、装载、让行等规定；《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》依据北京情况又进行细化。但是，数量众多的电动自行车使用者不佩戴安全头盔、不走非机动车道、不礼让、闯红灯、超速、逆行、违法装载等行为屡见不鲜，严重影响了正常的交通秩序，造成了严重交通安全隐患。

(4)社会参与管理的主动性不高，未形成良好的“社会共治”格局

道路交通安全问题属于社会问题，需要社会多方参与管理。电动自行车使用者来自社会不同行业和群体。电动自行车管理不仅需要相关管理部门的行政管理，也需要社会组织和相关行业等主动管理，包括单位内部管理、行业管理、社区管理、村镇管理和舆论引导等。但是，目前北京市电动自行车管理依然仅限于相关行政管理部门的努力，许多社会组织和相关行业等参与管理的主动性不高，尚未形成良好的“社会共治”格局。

3 北京市电动自行车交通安全管理对策

目前，《北京市非机动车管理条例》和《电动自行车安全技木规范》(GB 17761—2018)为北京市电动自行车管理提供法律保障；《北京市电动自行车产品目录》和《北京市电动自行车过渡期登记和通行管理办法》为登记管理奠定基础；2019年3月14日国家市场监管总局、工业和信息化部和、公安部联合发布的《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》(国市监标创〔2019〕53号)明确了管理要求和方向；《道路交通安全法》、《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》和《北京市非机动车管理条例》又明确了管理规范。基于此，本文提出的管理对策如下[5,6]：

(1)以落实《北京市非机动车管理条例》为契机，明确相关部门职责

依据《北京市非机动车管理条例》规定，北京市和区人民政府应当加强对本行政区域内非机动车管理工作的领导，监督、协调有关行政部门履行职责；乡镇人民政府、街道办事处应当统筹辖区内的非机动车管理工作；公安机关交通管理、工商行政管理、交通行政管理、质量技术监督、环境保护、城市管理综合行政执法等有关部门在各自的职责范围内负责非机动车管理工作；非机动车相关行业协会应当加强行业自律管理；北京市行政区域内的国家机关、企业、事业单位、社会团体应当加强对本单位人员非机动车道路交通安全法律法规和交通安全常识的宣传教育；电视台、广播电台、互联网信息服务提供者等媒体应当加强非机动车道路交通安全法律法规和交通安全常识的公益宣传。因此，以落实《北京市非机动车管理条例》为契机，明确政府、管理部门、行业协会、企事业单位、社会组织以及新闻媒体的职责，加快形成多部门参与、社会共治的管理机制。

(2)紧抓源头管理，确保新增车辆符合国家标准

以落实《电动自行车安全技木规范》(GB 17761—2018)和《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》(国市监标创〔2019〕53号)为抓手，工业和信息化、市场监管等部门要联合组织对辖区内所有电动自行车生产企业开展监管，严禁生产不符合标准的电动自行车；市场监管部门要加强电动自行车强制性产品认证(CCC认证)管理，加强对认证机构和生产企业检查，确保产品一致性，避免不符合新标准的车辆获得CCC认证并流入市场。抓住源头管理，确保在北京生产、销售的车辆符合国家标准，严格控制不符合国标的车辆不得进入《北京市电动自行车产品目录》，不得在北京市销售。

(3)严格执行登记管理，为“末端管理”奠定基础

依据《北京市非机动车管理条例》规定，电动自行车经登记，取得北京市电动自行车行驶证、号牌，方可在本市道路行驶。没有纳入《北京市电动自行车产品目录》的电动自行车，不得登记。北京市公安机关交通管理部门对申请登记的电动自行车，应当依法对车辆查验。在产品目录内且申请材料齐全有效的，应当登记并免费发放电动自行车行驶证、号牌；对于不符合规定的，不予登记，从而使登记管理起到很好的“筛子”作用。公安机关交通管理部门应当采取增设登记办理点、简化办理程序、逐步推行带牌销售等方式，为市民办理电动自行车登记提供便利。

通过登记管理，可以摸清北京市在用电动自行车数量和所有人等信息，为后期后的交通安全管理、治安管理、安全防范等奠定良好基础。

(4)规范电动自行车使用，创造良好的交通秩序

《道路交通安全法》及其实施条例、《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》以及《北京市非机动车管理条例》对于电动自行车的通行规定、停车秩序、车辆装载、行驶速度等方面有明确的规范，这些既是电动自行车使用规范，也是管理部门执法的依据，应当针对电动自行车的操作不当、妨碍安全驾驶、逆向行驶、不在非机动车道内行驶和不按照交通信号通行等行为加强管理，规范车辆使用，改善交通秩序，减少道路交通安全隐患。

此外，依据《北京市电动自行车过渡期登记和通行管理办法》，对已经申领临时标识的电动自行车设置3年过渡期至2021年10月31日截止。公安机关交通管理部门应当在日常管理中依法加强车辆牌证查验，对于未悬挂号牌、临时标识上道路行驶的，使用伪造、变造或者其他电动自行车行驶证、号牌、临时标识的，驾驶拼装、改装的电动自行车上道路行驶的，依法查处，构建良好的车辆使用氛围。

再者，建议公安机关交通管理部门的管理勤务结合电动自行车交通事故的时空特点，重点查处时段为7:00～10:00、11:00～14:00和17:00～19:00，查处重点空间为电动自行车交通安全违法行为多发和事故多发的城市道路，查处重点群体为事故高发的年龄段人员和行业人群；注重执法与教育相结合，鼓励电动自行车使用者佩戴安全头盔和防护设施，有效降低遭遇事故时的损害程度。

(5)推进多方参与，构建“社会共治”的长效机制

建议在北京市和区人民政府领导下，乡镇人民政府、街道办事处统筹辖区内的非机动车管理工作；建议市场监管、工业和信息化、公安机关交通管理等部门建立和完善联合工作机制、信息共享机制，在电动自行车的生产、销售、登记和使用等环节信息共享、联合执法，形成“跨地区、跨部门”联动的行政管理机制；强化社会宣传引导，电视台、广播电台、互联网信息服务提供者等媒体应当加强交通安全法律法规和交通安全常识的公益宣传；建议北京市快递外卖行业、交通物流行业相关行业协会应当加强行业自律管理，提升行业的交通安全法律法规意识和主动管理水平；建议北京市行政区域内的国家机关、企业、事业单位、社会团体应当加强内部管理，提升本单位人员遵纪守法意识和规范使用电动自行车的意识；提升交通安全宣传的针对性和有效性，不断推进交通安全宣传“五进”工作等等，从而加快形成“多方参与、社会共治”的长效机制。