近年来国内学界关于生态型政府构建问题研究综述

武格格

摘 要：“生态型政府”是近年间为顺应社会可持续发展要求提出的新型政府范式，是政府为积极适应环境变化而进行创新发展的新目标、新理念。以巩固和拓展已有成果为目的，借助文献研究方法，从提出缘由、内涵特征及构建困境三个方面对已有学术成果进行梳理、分析，认为在研究内容上，以往研究对于概念界定已较为明晰，但重理论层面的宏观思考，缺少实践层面具体流程与差异化操作的探究;在研究方法上，已有成果在定性研究方面建树翔实，但必要的定性和案例分析匮乏。在今后的研究过程中，应进一步拓宽研究视阈，强化基本内涵，理论与实践并重，定量与定性结合，明确生态型政府构建的完善方向和任务要求，从而进一步推动课题研究的长效深入，为建设生态和谐、环境友好型社会提供宏观理论架构和微观实践指导。

关键词：生态型政府;内涵解读;现实困境;综述

中图分类号：D625        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）17-0185-04

当前，日益严峻的生态环境危机使得生成于工业文明的经济增长型政府模式难以为继，政府治理理念与管理体系亟待变革和超越，以顺应生态文明发展需求。基于整体性思维和生态优先理念的政府生态化转型逐渐成为创新发展新目标，生态型政府的构建要求实现文化、体制、职能、政策等多维度系统性生态责任强化，这是实现人与自然和谐、可持续发展的理性选择，也是我国建设资源节约、环境友好型社会的应有举措和重要保障，生态型政府相关研究也因此具有重要的理论和实践意义。本文将在梳理、总结已有成果的基础上，分析优莠疏缺，并作出科学性的前景展望，以期对丰富这一领域的理论研究和改革实践有所裨益。

一、生态型政府的提出缘由

当前，由生态危机引发的种种社会问题错综复杂，单纯依靠市场调节和科技进步无法妥善解决，需要政府整合各类社会资源、协调各方利益、优化公共政策、履行公共职能，才能最终达成社会善治，而传统经济增长型政府的管制模式效用有限[1]。因此，政府需自觉适应环境变化并进行管理范式的创新。

“生态型政府”作为一个新型学术语汇和概念，其提出具有独特的历史境遇——生态行政学和行政生态学的诞生为其概念提供了学理基础;西方基于生态反思的“绿色政府运动”为其构建提供了思维契机和实践经验;世界范围内社会发展和生态环境冲突则是其生发的最大现实动因[2]。多重现实依据叠加作用使生态型政府在我国的提出具有了迫切性与必然性。

（一）生态恶化的严峻压力

自20世纪以来，伴随着人口增长、经济发展和科技进步，环境与发展的冲突日益尖锐，生态问题成为全球性难题。作为发展中的社会主义国家，我国在长期高速的粗放式经济发展中积累了严重的生态问题，环境污染、资源短缺、生态破坏等情况严重，生态危机呈现出结构型、复合型、压缩型的特点[3]。此外，庞大的人口基数使我国发展受困于巨大的资源和环境压力，多种重要环境资源承载力已逼近临界值。

（二）生态环境的公共物品属性缺陷

生態环境作为典型的公共产品具有非排他性和非竞争性，因而市场在生态资源的自发调节配置中往往出现失灵的状况，此外，我国目前第三方组织囿于发展尚不成熟、体制尚不健全、社会基础薄弱等原因，志愿者失灵也时有发生。在此情况下，生态型政府的构建便体现出积极的必要性，政府的有力作为将极大弥补市场和社会的空缺与不足。

（三）经济建设实践中政府生态责任的缺失

政府生态责任缺失是造成我国社会环境急剧恶化的不可漠视的一大因素。在传统发展观的作用下，政府在较长时间内片面地将社会发展理解为经济增长，地方GDP指数成为了衡量区域发展状况地唯一标准，忽视了对社会发展和生态状况的综合性评价。一些地方政府，出于经济利益考量甚至对高污企业实施地方保护政策，严重威胁了当地生态和人民身体健康。此外，政府的有效生态政策制定、执行和反馈环节也存在诸多不足。政府在环境保护中的关键性作用使得若无相应举措约束、绩效考核和监督问责制度，将对生态建设产生极大的不利影响。

（四）公众生态利益的现实诉求

实现社会的公共利益是政府的法规政令和一切行政行为的追求目标[4]。良好的生态环境契联国计民生，是公民个体生存发展的基本权利也是国家民族发展的根本利益。和其他公共物品相比，生态环境代表的公共利益具有更加根本、广泛的深远影响。因此，提供良好的生态环境，维护公民的基本生存发展权利和生态利益，是政府最为基本和重要的职责之一。生态保护虽然需要社会多元主体的协调合作，但政府具有最重要和不可推卸的责任与义务。构建生态型政府，是政府生态职能现实的要求，也是政府生态义务履行的要求，更是政府真正维护好公民利益的要求。

二、生态型政府的内涵特征

最初的狭义定义认为，生态型政府是指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，以遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府[5]。这种定义要求政府兼顾经济社会发展规律和自然生态规律，积极承担生态责任、履行生态职能，协调地区、政府、非政府组织、国家等主体之间的生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益的关系，既要实现政府社会公共事务管理的生态化，又要实现政府内部管理的生态化，具体而言，就是追求实现对政府目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。

随着研究逐步深入，生态型政府的内涵出现了不同角度的解读，有人认为，生态型政府是按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律和经济规律，并实施综合管理行政行为的政府[6]。也有学者从政府治理模式出发将其定义为，以生态文明为导向，以经济发展和环境友好为目标，在政府管理价值、管理规则、管理对象上都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理范式[7]。“环境保护的前提下实现经济与生态和谐及可持续发展的政府”[8]的说法也具有一定的影响力和科学。此外，还有学者提出了内生态型政府与外生态型政府的区分，认为外生态型政府即是将生态型政府定义为“绿色政府”、“环保型政府”或“环境友好型政府”等[9]，存在着一定哲学观和方法论的局限，忽略了社会环境因素的作用，把生态优先作为政府的根本价值取向和活动的出发点、落脚点，有仅将“政府”作为实现“生态”的工具手段之嫌，因此需要内生态型政府来加以完善，据此定义内生态型政府即指政府以制度为保障，以网络治理为根本途径来构建自身内部的生态关系，进而实现政府行政职能、经济职能、文化职能、社会职能和生态环境职能之间的均衡和可持续发展，均衡和可持续是生态化的最佳内涵[10]。尽管各种定义对生态型政府概念的描述并不完全一致，但都涵盖了一条基本的思想，即政府只有行使生态保护的职能，才能成为名副其实的生态型政府，生态型政府需着力实现生态与经济的和谐统一。

三、生态型政府的构建困境

政府生态型转变非朝夕之功，且受到理念桎梏、环境约束、技术鸿沟以及行政架构体系的制约。当前我国生态型政府构建的现实困境大体可以从组织、市场、主体、法律四个方面进行归结。

（一）我国生态型政府构建的组织困境

由于受集权政治文化和苏联模式的深远影响，我国政府长期采用管控治理，处于高度行政命令之下，而这种治理模式所育发的组织设计形式对生态型政府构建产生了巨大的阻滞作用。

1.组织运行流动性弱，无法有效接收社会反馈

目前，我国政府生态治理组织多为“官僚制”的静态化组织结构，在生态管理权由政府系统向社会系统单向流动的管制型治理中，往往既缺少社会系统的反馈和交流机制，也缺乏政府系统的舆情搜集和权利回应机制，使双边信息不畅影响政府决策和生态治理效果。

2.政府生态职能不清，低效率治理不能满足公共利益需求

目前我国政府在生态治理中仍实行的是以往条块分割、层次复杂的管理体制，导致政府生态治理职能交叉不清、政府生态治理职能交叉，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”建成责任型政府。对于部门职能间协调合作的忽视导致了行政资源割据现象的出现，部门利益和，地方保护主义随之滋生，其结果是破坏生态治理效率、极大损害公众的利益需求[11]。

3.治理效果不佳、权力配置不当，消弭政府生态治理权威性

权责失衡下的政府不作为、腐败等现象是其权威性和公信力消解的最大诱因。在生态危机加剧、生态战略推行的当下，社会公众赋予了生态治理部门更多更高责任预期，但大众期待并未提高相关部门在整个政府体系中的分量和地位，强势部门依然垄断着部分微观生态管理事务和具体审批权力。政府生态治理的权责配置明显存在部门混乱、职责失调，无效率的生态治理直接导致了权威性的削弱。

（二）我国生态型政府构建的市场困境

由于生态产品和服务的公共属性，政府通常被认为是生态治理领域的绝对主体，而市场弥补“政府失灵”的重要途径作用也易被忽视。市场主体参与生态治理往往具有效率高、资源调节迅速、产品供给质量好的优势，它是政府治理的重要补充，也是多主体治理的核心参与者。特别在我国政府生态治理机制不健全、不成熟的现阶段，更应该充分激发市场力量提高治理功效，然而，目前我国生态治理政府为主体的行政强制执行依然占主导地位，市场经济合理介入严重不足，治理结构尚未得到优化[12]。

（三）我国生态型政府构建的主体困境

生态治理呼吁多方主体的共同参与，政府、企业、NGO组织以及公民个人等均能够对生态型政府的治理施加積极或消极的影响。在交杂的各种主体关系中，尤以NGO组织与政府的良好关系建立最为重要，然而现实情况却常与此相悖，带来困境。

1.政府权力高度集中，NGO组织获得权力渠道、空间狭小且权利意识薄弱，多元主体治理网络无法形

由于我国长期奉行“国家高于市民社会”的执政理念，效率体制决定了权力的高度集中，最终形成了“既掌舵又划桨”的政府形象和“强政府、弱社会”的关系模式，政府通过强力的政治功能输出来证明自身价值并巩固合法性地位[13]。而经济自主性的缺乏、政治独立性的缺失和社会公众基础的薄弱又导致了我国生态NGO组织的维权发声意识匮乏。

2.政府与生态NGO之间信任缺乏，导致生态治理多元主体难以协同

当下，我国政府与生态NGO关系深受缺乏有效互信的困扰。一方面，政府对生态NGO的态度由于自身“资源获得需求与社会控制需求之间存在着张力”[14]而产生内在思维矛盾;另一方面，政府组织自身的生态治理架构不清、过度紧收的权柄以及多年收效甚微的社会生态治理成绩单，都使得生态NGO组织无法对政府抱以充分信任，此外，互不对等的经济、政治地位也加深了NGO的不信任感。

（四）我国生态型政府构建的法律困境

虽然我国生态立法已有半个多世纪的发展历程，但法律定位欠准确、法制体系不完备、法制建设与生态危机的现状要求不匹配、执法力度弱、公众生态法制意识不足等问题仍悬而未决，处于立法、执法、司法三方困境。

1.生态环境的立法理念和立法原则存在矛盾与缺陷

生态环境立法原本是为了保障公共生态利益的实现，但公众的参与权利在生态环境立法中却找不到任何程序和制度的保障[15]。现实中，立法只“赋权不问责”现象层出不穷，地方政府具有管理、使用辖区内环境资源的权力却没有责任制约追责条款，“地方保护主义”和“GDP至上”之风由此盛行;也有些立法只“赋责不予权”，对环保立法的长期歧视观念严重削弱了生态法律在权力主体心目中的权威地位，本应归于环保部门的环境处置、管理权往往被地方政府以经济建设等理由替换，权力架空直接造成部门生态履职缺失。

2.法律权威和执法主体满足私利导致执法不严漏洞出现

实践中执法主体追求私利的动机会造成执法不严的。处于部门利益、政治利益和地方保护主义等多方角力下的执法部门，因不当利益的驱动而对执法行动不想为、不敢为，继而造成了有法不依、执法不严等执行困境。

3.司法问责与司法救助失灵造成了司法不为公的窘况

司法问责是司法公正的有力屏障，但我国生态环境方面的司法问责制度缺陷却时常造成污染者未被追责而暴力抗污者身陷囹圄的乱局。包括对环境执法主体支持和对环境受害者救济的司法救助[15]，常因法院考评机制和实际收益因素的限制，而使救助机关对环境执法主体支持力度过小，环境受害者也时常面临状告无门、起诉不受理、受理不审理、审理不判决、判决不执行等司法真空，极大制约了生态环境的法律治理。

此外，我国生态型政府的构建还在一定程度上受到各地迥异的生态环境损害状况、地区经济发展对生态转型支持力度、地区科技发展水平对生态环保技术推广应用支持等诸多阻滞，这些消极因素也加重了生态型政府的构建困境。