检察建议制度焕发生机

祁彪

2019年3月12日，正值全国两会期间，一篇《最高检史上首份检察建议书为何发给教育部》的报道，刷爆了法律人的朋友圈。

也就是在这一天，最高人民检察院检察长张军第一次以首席大检察官的身份，向十三届全国人大二次会议作工作报告。这份通篇以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引、有思想有观点有张力、求真务实、很接地气、用数据说话、装满了人民声音的报告吸引了各界的目光，报告中提到的“一号检察建议”引起社会高度关注。

这份于2018年10月19日向教育部发送的《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（下称“一号建议”），是最高检认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，历史上首次以最高检名义发出的。其核心内容为：建议进一步健全完善预防性侵害的制度机制;加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查;依法严肃处理有关违法违纪人员等。

随着最高检史上首份检察建议书的发出，一场全国范围内落实这份检察建议的战役也随即打响。

首席大检察官的首起抗诉案件

最高检史上第一份检察建议书为何发给教育部？关注上述消息的人难免都有这个疑问。而这要从最高人民检察院检察长、首席大检察官张军承办的首起抗诉案件说起。

2018年6月11日，因为一起关于小学教师性侵未成年学生的抗诉案件，张军首次依法列席最高人民法院审委会会议，最高人民法院院长、首席大法官周强主持，最高法17位审委会委员悉数出席。

此案被告人齐某是一所乡村小学的班主任，在一年多的时间里，利用午休、晚自习及宿舍查寝等机会，在学校办公室、教室、无人的宿舍等地方，多次对两名被害女童（均为10岁）实施奸淫、猥亵，并以外出看病为由将其中1名女童带回家中强奸。此外，齐某还在女生集体宿舍多次猥亵多名10岁至11岁的女童。

2016年1月20日，某省高级人民法院终审判决结果为，判决齐某犯强奸罪判处有期徒刑6年，犯猥亵儿童罪判处有期徒刑4年6个月，决定执行有期徒刑10年。

2017年3月3日，最高检以某省高级法院对齐某强奸、猥亵儿童一案判决适用法律错误、量刑畸轻为由，向最高法提出抗诉。

此次审委会上，张军发表了抗诉意见，明确指出原审判决存在的错误，并从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了检察机关观点，得到了最高法审委会绝大多数委员的赞同。最终，最高法经审理采纳了最高检的全部抗诉意见，依法改判齐某无期徒刑。该案例后来被列为最高检2018年11月下发的第十一批指导案例之一。

正义得到了伸张，但检察监督并未就此结束。据最高检第九检察厅齐某抗诉案的承办人介绍，张军在案件改判后多次强调，要思考如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后，为每个家庭、每所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感。

史上首份检察建议是这样出炉的

根据张军的要求，办案组的检察官们结合齐某案开始“解剖麻雀”。

校园应当是最安全的地方，是孩子们健康成长的港湾。检察官们调研发现，近年来幼儿园和中小学教职员工性侵害幼儿园儿童、中小学学生犯罪案件呈明显上升趋势，2019年3月12日《最高人民检察院工作报告》就披露，2018年该类型案件数量同比上升30%，并且相当数量的案件犯罪时间长、侵害次数多，一案侵犯多名学生，犯罪情节恶劣。

要想遏制和减少未成年学生遭受违法侵犯，不仅要依靠公安司法机关的严厉打击，更有赖于教育主管部门的源头预防，通过堵漏建制来斩断伸向孩子们的黑手。

于是，有人提出向教育部发送检察建议，这种想法很快得到最高检党组的认可和支持。张军亲自指导部署撰写工作，连建议书的封皮都精心设计。最高检原未检办、研究室等部门抽调业务骨干，前后历经三个月，其间数易其稿，最终形成了最高检历史上的首份检察建议书。

“以前最高检都是对办案机关提出检察建议。向有关主管部门发送检察建议，地方检察机关有不少实践，但最高人民检察院直接向国务院组成部门发送检察建议，在历史上尚属首次。”最高人民检察院检委会专职委员、研究室主任万春说。

据悉，因为是“史上首次”，最高检对发出“一号建议”十分慎重，建议书的内容曾反复论证修改，还经过了最高检检委会会议讨论，确保反映的问题精准、提出的建议可行;同时还正式发函征求教育部意见，根据其意见对检察建议书作了进一步的修改。

据最高检办公厅主任王松苗介绍，当时分管未检工作的副检察长孙谦工作非常细心，建议张军在发出建议之前与教育部部长先做个沟通。

张军亲自与教育部部长陈宝生通电话后，陈宝生特别重视，除感谢最高检对预防性侵未成年人犯罪等問题的关注支持外，特别表示希望在建议上加一句“督促地方政府落实”。正是这句话，促进了最高检党组要求把工作进一步做到家，陈宝生电话里的建议被张军在多个场合提及。据内部人士透露，在最高检工作报告分别征求各方意见的五次座谈会上，几乎每个与会者都知晓了教育部部长的这句话。

张军为何要反复强调陈宝生“督促地方政府落实”八个字？

这是因为他们深知，保护祖国的花朵、真正地关心孩子，必须让制度落地，而最关键的一步还在于落实;习近平总书记提出的“全面深化改革，一分部署，九分落实，人民群众获得感、幸福感、安全感是最终检验标准”，仍然任重而道远。

上海市法学会未成年人法研究会会长姚建龙曾在接受媒体采访时表示，“一号建议”通过个案促进制度完善、强化未成年人保护机制，案结事不了、放大办案效果，有力促进了教育部和全国教育部门以及学校加强对未成年学生的保护。

把“一号建议”做成刚性、做到刚性

“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。”“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性！”这是张军最初在2018年大检察官研讨班上的明确要求。

那么，被冠以最高检历史上首次称呼的“一号建议”向教育部发出后，教育部是如何回应的呢？

2019年1月17日，北京举行的全国检察长会议上，张军在讲话中介绍，最高人民检察院发出的首份检察建议得到教育部积极回应。

“教育部党组收到‘一号建议后高度重视，于2018年12月29日，向最高检来函回复。”万春对记者说，教育部主要领导亲自部署落实工作，迅速出台了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等工作。

据悉，双方的沟通合作实际上在回复前已经展开。2018年12月25日上午，刚成立的专门负责未检工作的最高检第九检察厅迎来了第一批来访嘉宾，教育部政法司有关负责同志受部主要领导委托，主动登门听取对“一号建议”落实工作的意见。下一步，教育部还将进一步加强与最高检的沟通配合，在完善未成年人保护顶层设计、构建未成年人学校保护体系、加强未成年学生法治教育等方面进行深入合作，共同推动“一号建议”落到实处。

检察建议的生命在于落实，而落实的关键在于刚性。

“一号建议”发出后，检察系统的工作更是驶入快车道。据了解，为把“一号建议”做成刚性、做到刚性，最高检向各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团检察院印发建议时，要求各地及时将检察建议书抄报本省（区、市）教育主管部门及主管省（区、市）领导，并将本省检察机关开展未成年人保护工作情况、存在的问题一并报送。

最高检一位负责人表示，这样要求是因为考虑到会同教育行政部门落实将更有力度，司法机关毕竟和行政部门在这个问题上有不一样的职能和履职方式，很多工作需要检察机关帮助去促进、协调。因而，最高检要求“做到刚性”必须“以上率下”，把检察建议发给各个省（区、市）检察长，各省（区、市）检察长围绕具体情况写出本省（区、市）的建议，然后给政府分管领导、给教育行政部门。同时，把最高检的“一号建议”附在后面，督促地方政府落实。

那么，成效如何？最高检第九检察厅厅长史卫忠透露：“落实的效果是最高检和各个省当初都难以想象的。”

截至2019年1月25日，全国25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导对落实最高检“一号建议”作出了批示，26个省（自治区、直辖市）教育主管部门采取了积极举措。

通过检察机关和教育部门的共同努力，预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪工作受到高度重视，已显积极成效。浙江省省长袁家军在浙江省检察院报送的《浙江校园安全案件专题分析报告》上亲自批示：“完善机制，提高未成年人保护水平。”

此外，这份“一号建议”还曾得到国务院领导的高度关注。

最高检领导头脑非常清醒，原来的制度没有得到很好的落实，情况很复杂，一纸建议并不能代表全部，还要加大力度推进。据史卫忠介绍，最高检党组已经部署，下一步将联合有关国家部委，不断加强未成年人司法保护工作，通过开展专项调研督导、推动建立教职工性侵害未成年人违法犯罪信息查询制度、建立案件信息共享机制等有效举措，打好落实“一号建议”的“组合拳”。

“重犯率高、熟人作案是比较常见的特点。建立教职工入职查询制度及从业禁止制度，将性侵预防‘关口前移，能防患于未然，或从源头上较为有效地减少在校未成年人被有前科教职工性侵的风险，有效预防性侵害未成年人犯罪。”暨南大学少年及家事法研究中心教授张鸿巍对最高检近期出台的相关举措给予高度评价。

“一号建议”关系的是“一号大事”

“一号建议”的发出，对于整个检察系统的意义和影响无疑是巨大的，但影响绝不仅仅限于检察系统。

《最高检史上首份检察建议书为何发给教育部》这篇文章的作者蒋安杰就不无感触地表示，孩子是祖国的花朵，未成年人的安全是每一个家庭、每一个孩子的父母高度关切的，更是留守家庭、留守孩子父母心中难以放下的。校园性侵案件与2018年同比上升30%，不得不说是触目惊心的。未成年人被性侵事件每每爆出，就刺痛着公众的神经，学校师德建设、学生安全问题，尤其是未成年女生的人身安全问题，已经成为社会普遍关心关注的问题。

最高人民检察院在办理相关案件时，发现了这一具有普遍性问题，经过党组研究，决定发挥检察机关在社会治理中的作用，向教育部发出“一号建议”，这既是检察机关的职责所系，又是检察机关的社会责任担当，更是检察机关积极参与社会治理，推动社会治理能力现代化、法治化的重要方面。

一直以来，有人认为，检察建议不过就是个建议，能有什么样的作用，人家不重视又能怎样呢？从以往的案件来看，一些地方也确实存在检察建议被相关部门搁置、泥牛入海的情况。

检察建议落实难，特别是有关社会治理的建议落实难，关键在于都是难啃的硬骨头，有些问题不是没发现，而是难解决好。一些检察机关存在畏难情绪，缺乏攻坚克难的勇气和担当，重视不够、办法不多、韧劲不足、借力不善;一些人甚至认为检察建议不是硬任务，可做可不做，做不做无所谓，成不成不在我。

檢察建议落实难，难在一些被建议单位还在“沉睡”中，直到“对簿公堂”才被震醒。有的源于工作上长期的惰性，害怕解决落实起来有困难，强调客观理由，能推则推，能拖就拖;有的甚至认为检察机关是多管闲事;有的出于理解认识上的偏差，认为检察机关的建议不是硬性要求，听不听由我。

而“一号建议”的实践证明，事在人为，路在脚下。此次检察系统与教育部门的“联合发力”，让我们欣喜地看到，25个省级领导在“一号建议”上批示，“一号建议”在教育系统没有遭遇“肠梗阻”。教育部为此连续下发两个通知，从中央到省里、市里、县里直到村镇，整个体系基本打通，取得了超乎想象的成效。

未成年人司法制度是衡量一个国家司法文明程度的重要标志。此次内设机构改革，最高检正式设置了未成年人检察厅（第九检察厅），体现了党中央对未成年人司法保护的高度重视，更是实现了国家层面未成年人司法专门机构的里程碑式突破。

未成年人健康成长事关亿万家庭的幸福，事关国家长治久安，关爱未成年人需要全社会共同努力。“一号建议”关系的是“一号大事”，关系到祖国的未来、民族的希望;于社会，是担当、是守护;于检察，是职责、是使命。

“一号建议”仅仅是开始，落实“检察建议”仍然在路上。