构建新型城镇化中高新区治理绩效评估体系

詹必胜 余硕 王巧

摘要：国家高新区的设立作为中央区位导向性政策之一，在驱动城镇化进程中扮演着至关重要的角色，如何评估当前高新区政府管理绩效成为优化高新区管理路径，推进城镇化建设的前提。基于此，以新型城镇化建设中国家高新区对城镇化的驱动作用为出发点，在总结现有高新区评估体系不足的基础上，构建了囊括法制政府建设、公民与组织参与、信息公开与透明度、政府责任与回应、政府行政效益、社会和谐与公正，以及可持续发展等七个维度在内的高新区政府治理评价指标体系，并通过模糊评价法，以武汉东湖高新区为例进行实证检验，结果表明，武汉东湖高新区政府治理绩效处于中等水平，据此给出了相应的建议。

关键词：城镇化;高新区治理;绩效评估;指标体系;武汉市

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）02-0050-59 收稿日期：2019-01-03

1引言

自党的十八届三中全会提出新型城镇化的概念到《国家新型城镇化规划（2014-2020）》出台短短几年时间里，我国新型城镇化建设已上升为国家战略并在实践中稳步推进，日益成为我国经济发展中推动经济结构转型、激发创新活力、撬动市场内需的重要载体。如何推动新型城镇化建设随之成为实务界和理论界关注的重点。现有学者在对新型城镇化现状进行扫描的基础上，多关注新型城镇化进程中的问题，并据此提出优化路径，而对新型城镇化建设中国家高新区设立的作用鲜有关注。

实践中，我国自1988年第一个国家级高新区——北京中关村建立以来，截止到目前为止，已有157个国家高新区（156个国家高新区和苏州工业园）先后建立，呈现“全国布点”的分布特征，历经30余年的建设，高新区已成为中国政策试验田中较为成功的改革实践，在驱动地区产业结构升级与助推城镇化进程中至关重要。然而，我国高新区在发展过程中也面临着创新体制机制不完善，配套法律法规不健全，高新区内各主体互动性不足、知识与人才匮乏，竞争优势不强，以及高新区参与国际竞争意识不足，缺少融入经济全球化的发展模式等弊端，如何加强高新区的管理，进一步发挥高新区在新型城镇化建设中的推动作用，成为当前管理者面临的难题。而如何评估当前高新区政府管理绩效成为优化高新区管理路径的前提。基于此，本文以新型城镇化建设中国家高新区对城镇化的驱动作用出发点，通过构建高新区治理绩效评估体系，探讨在高新区发展过程中的其治理绩效如何，并以武汉东湖高新技术开发区为案例进行实证分析，以期从优化高新区治理水平视角出发，为推动我国新型城镇化建设提供新思路。

2国家高新区设立对新型城镇化建设的驱动作用

國家高新区的设立作为中央区位导向性政策之一，在驱动城镇化进程中扮演着至关重要的角色，具体来说其对新型城镇化建设的驱动作用主要体现在两个方面：一方面通过政策优惠效应，诱导相关产业集聚，带动区域周边经济发展，实现高新区周边郊区的“城镇化”;另一方面通过人力资本拉动效应，吸引了囊括大批进城务工人员、相关科技人才在内的劳动力，一定程度上实现了“人的城镇化”。

2.1优惠政策推动效应

作为中央政府推动地区经济转型与社会可持续发展的重要手段，高新区承载着发展自身与辐射周围的双重责任，其所享有的特殊政策优惠是其实现地区经济“增长极”目标的重要保障。自我国第一个高新区设立以来，中央政府通过一系列激励和保障高新区发展的政策，以法规的形式确保各区域高新区发展进程中享有的一系列政策优惠，这些政策优惠涉及财政补贴、税收减免，土地优惠与人才激励等方面的内容。

实践中，这一系列的政策优惠主要在以下两个方面推动城镇化的发展，一是通过政策优惠措施，给予高新区高新技术产业以及入驻高新区的企业一定的税收优惠，不仅有利于产业集聚，发挥集聚带来的规模效应，还能通过吸引有资质的企业入驻高新区，增加当地劳动力市场需求。二是通过政策优惠措施，在促进高新区自身发展的同时，还能发挥高新的辐射带动作用，带动周边相关产业的发展，解决周边地区，尤其是郊区的劳动力冗余问题，进而带动周边地区经济的发展，实现城镇化的进程。

2.2人力资本集聚效应

在新型城镇化建设过程中，“以人为中心”是其区别于传统城镇化的显著特点。对于高新区发展来说，人力资本是其经济增长、技术创新的核心要素，各地政府在推动高新区建设过程中，注重对人力资本的培育，出台专门的人才激励政策，广纳贤才，吸引优秀人才，尤其是科技人才集聚。如果一个地区高素质的人力资本存量大，就能有效解决当地人才供需矛盾，提高创新的效率，并促进知识外溢效应。此外，人力资本的集聚，能够带动相关行业的发展，激发市场活力。

具体来说，高新区通过推动人力资本的集聚能够带动城镇化发展主要体现在两个方面：一是，坚持以人力资本为核心，在推动高新区的建设过程中强化以“人”为本，与新型城镇化推崇的“以人为核心”的理念不谋而合，能推动城市人力资本集聚。二是，伴随高新区建立与发展过程中对人才的引进，会刺激城市相关行业的发展，尤其是相关服务业的发展，进而解决了大批进城农民工的就业问题，此外，随着需求的增加，还倒逼政府完善相关配套设施，提高所在区域服务水平，共同推动新型城镇化建设。

3新型城镇化进程中高新区治理绩效评估指标体系构建

3.1现有高新区治理绩效指标体系述评

在有关高新区研究的文献中，国内外学者对高新区的绩效评估进行了相应的探讨。国外较为成熟的高新区绩效评估案例当属美国硅谷园区的指标体系构建，1999年，美国非营利性组织“硅谷网络联合投资”对硅谷园区进行绩效评价研究，构建了包含“创新经济、人力资源、生活场所、多样化社区、地区治理”等五个要素下的硅谷评价指标管理体系，并根据该指标体系逐年发布硅谷指数，现今硅谷指数已经作为影响硅谷扶持企业成长、风投走向、和新兴产业培育的核心指向标。国内较为权威的绩效的评价指标体系当属科技部火炬中心牵头搭建的评估模型，自国家高新区设置以来，科技部火炬中心于1993年、1999年和2004年分别对绩效评估指标体系进行搭建并优化，为引导和监测国家高新区的发展效果，政府部门依据相关评价指标对高新区逐年开展评价工作。

虽然国内外学者对高新区评价做了相关研究，取得的研究成果也为本文研究提供了一定的参考借鉴意义。但随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段转变，发展方式、经济结构、增长动力都发生了转变，已有的研究成果已经不能与当前的转变要求相匹配。具体来说，当前评价指标体系主要存在着以下不足：一是主要侧重于经济绩效的衡量，缺乏对高新区发展质量的考察。二是指标体系过度凸显了引进的外资高新企业考核，缺乏对国内的高新技术企业必要的考核，忽视了本土企业的自主创新，对本土企业的重视程度不够。三是高新区的考核对象仍以高新区自身发展为主，未凸显政府在高新区发展过程中的作用，且对其绩效的考察未考虑到高新区作为地区经济“增长极”的辐射带动作用。

基于此，考虑到现有指标体系多基于高新区发展状况的绩效评价，而鲜有关注政府对高新区治理绩效的评估，本文可以以政府对高新区的治理为评估对象，结合政府治理理论，为高新区政府建立一套与国家治理体系与治理能力现代化相匹配的绩效评价指标体系，为改进高新区政府运行效能、增强政府治理能力、提高公共服务能力提供可资借鉴的参考标准。

3.2高新区政府治理绩效评估模型构建

高新区政府治理绩效评价指标的实质是具有高新区特点的政府治理绩效评价。本文结合政府治理理论，从政府治理理念、政府治理模式、政府治理结构、政府治理工具和政府治理机制入手，在参考政府治理方面和国内外高新技术开发区相关的文献综述，尤其是近几年政府治理绩效指标和国内外高新区建设评价指标等指标体系上，将高新区政府治理绩效概括为7个维度，包括法制政府建设、信息公开及透明度、政府责任与回应、社会和谐与公正、公民与组织参与、政府行政效益以及可持续发展等，如图1所示。

3.3高新区政府治理绩效评估指标解读

本文在结合政府治理理论与现有高新区评价指标体系基础上，在目标层构建了七个一级指标，为了使评价指标体系具体可操作，在核心解读每个维度的具体涵义基础上设置了二级指标，并在可操作基础之上设置了对应的三级指标，以尽可能实现政府治理绩效评估的量化处理，具体见表1。

3.3.1法制政府建设维度

为保障社会和谐稳定、经济平稳快速发展，不断提高政府公信力和执行力，政府全面实施依法行政。在高新区政府治理绩效评价中，法治政府建设分为法治社会环境建设、法治制度环境建设以及法治人文环境建设三个方面。法治社会环境建设是指作为一个知识密集、技术密集的大中城市和沿海地区建立的发展高新技术的产业开发区法制配套建设和落实效果，具体用高新区治安案件发案率来衡量。法治制度环境建设是指高新区配套的规章、规范性文件的报备率、发布率，以反映体系建设，具体用高新区配套法制政策数量来衡量。法治人文环境建设是指在高新区内的公民受法律法规影响程度，具体用高新区社会救助比例来衡量。

3.3.2公民與组织参与维度

公民与组织参与是指有参与愿望的公民和社会组织通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民与社会组织的参与是治理理论的核心思想，是现代公共管理不可分割的有机组成部分。在公民与组织参与中，分为公民的政治参与和社会组织的政治参与两方面，本文分别用涉及高新区重大行政决策听证率来衡量公民政治参与情况，用高新区内每万人拥有的社会组织数量来衡量社会组织的政治参与。

3.3.3信息公开及透明度维度

政府部门提高政府的公开信息力度，加大群众监督，不仅能使执政透明化，让群众了解政府的工作情况，让公民对政府公共事务的认知逐步提高，也尊重了公民知情权。在信息公开及透明度中，分为信息公开建设投入和公共部门公开化程度等方面，本文分别采用高新区政府电子政务投入、高新区内电脑普及率、公民依申请公开答复及时率来衡量。

3.3.4政府责任与回应性

政府责任是政府机关对公民必须履行的法定职责，包括依法主动尽职和及时对公民的请求做出负责的反应。政府对公民的诉求回馈和反应的迅捷和充分程度用回应性可以概括为政府以积极认真务实的态度倾听民意，通过有效的回应，能更好的履行自己的职责，有效实现为人民服务的宗旨。本文分别用公共部门对申请公开政府信息的答复率和高新区腐败涉案率来衡量政府责任与回应性。

3.3.5政府行政效益

行政效益是政府行政活动所获得的行政收益。从广义上理解，政府行政活动需以行政效益为出发点，追求有益于社会的行政产出最大，是社会对当前政府最为根本的要求，也是当前政府应对治理工作的基本原则。本文将政府行政效益，分为基础设施投入、科技投入、人力资源投入、公共服务绩效、经济绩效和创新绩效六个方面，并分别用硬件设施建设费用占高新区财政支出的费用、政府对高新技术创新研究开发投入、年末专业人员总数、高新区公共服务收费占财政收入比例高新区实交税额和高新区企业获得专利授权数来衡量。

3.3.6社会和谐与公正

社会和谐与公正是社会的政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分配，是社会全面进步的重要尺度，体现高新区目前社会和谐公正的方面包括社会稳定和社会保障两大块。本文分别用高新区公共部门中男女比例和高新区内人均基本公共服务支出来衡量社会稳定与社会保障两方面的内容。

3.3.7可持续发展

高新区的可持续发展是在可持续发展理论下具有可持续性的高新区，是一个国家的政府调控能力、社会发展能力、经济能力、生态系统服务能力以及科技创新能力等各方面的综合体现。从可持续发展意义上考察一个高新区的综合实力，需要分析当前高新区所拥有的政治、经济、社会方面的能力，还需要研究支撑其经济社会发展的生态系统服务能力的变化趋势。在可持续发展内容中，分为产业化与规模经济、社会稳定和多样化、国际化和参与全球竞争力等方面，并分别用高新技术产业营业总收入占高新区营业总收入的比例，艺术和文化预算，高新技术产品出口额占高新区出口总额的比例量衡量。

4基于武汉东湖高新区治理绩效的实证分析

在构建上述高新区政府治理绩效指标评价体系后，本文以武汉市东湖高新区为例，对武汉东湖高新区政府治理绩效进行测评。

4.1样本介绍

武汉东湖高新技区自1991年被批准为国家高新区以来，以光电子信息为主导的特色高新技术产业实现了快速发展，带动了地方产业结构的调整，支撑了经济社会发展。2017年东湖高新区实现营业总收入11369亿元，年末从业人员548668人，对武汉市GDP增长贡献巨大。东湖高新技术开发区在其发展过程中，充分发挥科教资源集聚的优势，坚持走自主创新、发展特色高新技术产业之路，坚持体制机制创新，营造良好的发展环境，在实施中部崛起战略和建设“两型社会”中发挥了排头兵作用。受益于武汉市的发展和国家建设武汉中心城市的目标，本文选取武汉东湖高新技术开发区政府作为对象展开绩效评价研究测评。

4.2评估方法选择

我国对高新区政府绩效评价的研究起步较晚，在理论和方法的发展上都存在诸多不足，现有评价方法多以定性评价为主，缺乏定量分析，这主要是考虑到量化评估在政府绩效评估中的不足，但总体来看，对绩效评估进行综合评价一般涉及到两个步骤，一是以主观或客观赋权方法对各指标赋予权重;二是基于某种计算综合计算方法以权重为基石，计算出综合得分及排名情况。本文预在定性描述目标层和准则层指标基础上，寻求各维度的量化指标，并以模糊层次分析法作为综合评价方法，解决数据缺乏下的系统不确定的评价问题。具体步骤如下：

（1）确定评价对象的因素集U

5结语

国家高新区是我国新型城镇化建设的重要载体，也是推进区域治理体系和治理能力现代化的重要平台。实践中，如何评估当前高新区政府管理绩效成为优化高新区管理路径的前提。本文以新型城镇化建设中国家高新区对城镇化的驱动作用出发点，在总结现有高新区评估体系不足的基础上，构建了囊括法制政府建设、公民与组织参与、信息公开与透明度、政府责任与回应、政府行政效益、社会和谐与公正以及可持续发展等7个维度在内的高新区政府治理评价指标体系，并通过模糊评价法对高新区政府治理绩效进行评估。从评估结果来看，武汉东湖高新区治理绩效处于中等，评价结果多数指标为一般，说明未来武汉东湖高新区政府治理绩效还有更多提升空间。

根据评价结果，本文据此提出相应的对策建议，具体来说，在高新区管理进程中：第一，要完善法治建设，推进体制机制再创新，一方面探索政府如何推动高新技术产业发展的方法和路径，一方面对我国政府治理和体制机制创新提供现行和示范。第二，要加强政府责任，促进高新区政府职能转变;随着高新区高新技术产业体系和创新经济形态的初步形成，创新的发展需要政府更进一步向服务型和创新型政府转变。这种转变，对促进我国政府体制机制改革也具有重要意义。第三，要打造创新平台，优化人才发展环境;我国高新区经过快三十年的发展建设，通过不断打造具有竞争力的创新环境，已经逐步成为高技术企业人才栖息地和聚焦各类人才的高地，吸引了一大批科技人员和优秀企业家前来创新创业，成长起一大批科技型企業家、科技专家、熟悉高新技术企业孵化、风险投资和高新区管理等方面的专家，未来高新区在推动城镇化进程中，不仅需要一大批掌握先进技术的科技人才，也需要稳定的后援团为高新区内创新活动提供精准化服务。第四，要建设创新枢纽，发挥产业高地作用，高新区作为参与创新国际竞争与争夺世界高技术产业制高点的窗口和前沿阵地，高新区承载着新的历史责任。因此，在未来高新区管理中，应突出高新区的创新优势;此外，在高新区管理过程中，要发挥高新区的经济增长极以及内外辐射带动作用，带动周边地区经济发展，促进新型城镇化进程。