土地财政对城市经济发展质量影响的实证研究

林一民

摘要：提高城市经济发展质量是新常态下地方政府追求的重要目标，土地财政作为政府发展经济的重要工具，自形成以来就对城市经济发展产生重大影响，现有研究多聚焦于其对经济发展速度的影响，而鲜有关注其对经济发展质量的影响。在探究土地财政对城市经济发展质量的影响，以长江经济带108个城市2003-2016年面板数据为例，在测算和评估城市经济发展质量基础上，采用基于面板数据的固定效应模型实证检验土地财政对城市经济发展质量的影响程度。实证结果表明，土地财政对城市经济发展质量产生了显著负作用，地方政府土地转让收入占预算内收入的比重越大，表明土地财政的规模越大，城市经济发展质量越差，影响程度为0.025%，这一结果在经过了一系列稳健性检验后依然得到证实，据此给出了相关政策建议。

关键词：土地财政;城市经济发展质量;绿色全要素生产率;长江经济带

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）04-0040-46 收稿日期：2019-03-15

1引言

土地财政是指地方政府在日常经营活动中，利用其管辖行政区内的土地资源获取的财政收入，其来源主要有两方面：通过出让土地使用权获得土地出让金和基于土地生产要素进行经营活动收取的税费。经济发展质量作为表征社会经济发展状况的重要维度，其质量高低直接影响到新常态下中国经济结构转型升级与可持续发展战略的实现，日益成为地方政府突破“环境库兹涅兹曲线”拐点与“资源诅咒”困境的重要目标。作为地方政府筹措资金、发展经济的一种政策工具，土地财政自形成以来就对社会经济发展产生了重大影响。现有文献关于土地财政对地方经济发展的影响进行过广泛研究，多聚焦在探讨土地财政对城镇化的影响（郭稷桁等，2018;李成刚，潘康，2018;陈莹，杨芳玲;2018），对房地产价格的影响（周彬，杜两省，2010;张双长，李稻葵，2010;王学龙，杨文，2012）;对城市经济增长绩效的影响（东方，2018;吴士炜，汪小勤，2017;牛文涛，2016）;对农民工合法权益的影响（李春根等，2013;韦彩玲等，2015;冯双生，张桂文，2013）;对生态环境的影响（张文静，2017）等等，相关研究得出来的结论多具有辩证性，如关于土地财政对城镇化的影响，有学者认为土地财政虽然为当前中国城镇化进程提供了资本原始积累，加速了中国城镇化的进程，但建立在大量占有土地基础上的城镇化却出现了诸多弊端，扭曲了城镇化的进程。关于土地财政对经济增长的影响，有学者认为，土地财政能在一定程度上促进城市经济的增长，但土地财政起作用的方式随着城市类型的不同而具有异质性特征，土地财政在发达地区的促进效应远大于落后地区（张敬岳，张光宏，2018）。关于土地财政对房地产价格的影响，有学者认为土地财政会催生地方房地产价格的上涨，但房价上涨存在明显的区域差异，东部地区远大于西部地区（卢新海，葛堃，2017）。

虽然当前学界对土地财政与城市经济发展之间的关系进行了大量有益的探讨，但大多聚焦于土地财政对经济发展量上的影响，而鲜有关注土地财政对城市经济发展质的影响。从理论上来讲，土地财政对城市经济发展的影响不仅体现在经济发展速度上，更应体现在对经济发展质量的影响上，若土地财政在提升经济发展速度的同时，一定程度上也提升了经济发展质量，则土地财政对经济发展绩效的影响才是积极正面的;若土地财政提升经济发展速度的同时，抑制了城市经济发展质量的提升，则土地财政对经济发展绩效的影响较为片面，应重点采取相应措施提升土地财政对经济发展的正向影响。当前，中国城市化进程中，土地财政作用于城市经济发展质量的效果如何，是提升了城市经济发展质量，还是抑制了城市经济发展质量？对这个问题的回答，是全面认识土地财政效果的关键。基于此，本文主要从土地财政对城市经济发展质量的影响出发，尝试从理论上阐释土地财政对经济发展质量的影响机理，并以长江经济带108个地级市及以上城市为研究对象，在测算和评估其经济发展质量的基础上，运用基于面板数据的固定效应模型实证检验土地财政对经济发展质量的作用，以探索新型城镇化背景下城市经济发展质量提升的新路径。

2土地财政怎样影响城市经济发展质量

土地财政作为地方政府发展经济的一种工具，其形成和发展有其必然性，是地方政府维持地区经济高速发展，在政治锦标赛中追求自身利益以及在城市间“标尺竞争”中占據有利地位的有效“武器”（吴群，李永乐，2010;卢洪友等，2011）。土地财政的形成受一系列因素影响，1994年中国分税制改革是其产生的直接驱动原因（孙秀林，周飞舟，2013），政府政绩考核体系和晋升激励是催生其规模性发展的核心驱动因素（李勇刚，高波，2013），政府相关土地制度是保障其形成与壮大的保障性因素，同时在工业化、城镇化不断推进的背景下，土地财政随之不断发展与扩大，成为当前经济发展中重要力量（王玉波，2016）。

从土地财政对经济发展正反两个方面的影响来看，土地财政影响城市经济发展质量也主要体现在两方面。从积极方面来看，土地财政能提升经济发展质量，这主要基于以下两方面的原因：一是，土地财政是政府公共财政支出的重要来源之一，近年来政府通过土地转让所获得的财政收入构成了政府提供公共服务的重要物质保障，政府每年将土地出让所得的经济收入用于城市基础设施建设、公共服务提供以城市环境改善，有利于提升城市经济发展质量。二是，土地财政通过促进城镇化发展间接提升城市经济发展质量，政府通过土地转让、土地抵押融资获取资金，支撑城市化基础设施投资，是新型城镇化建设的关键，对于城市经济发展质量起到重要作用。从消极方面来看，土地财政会抑制经济发展质量，这主要是因为：土地财政规模的扩张建立在侵占其他非生产性用地基础上，尤其是城市绿化用地，李斌采用中国省际面板数据证实了土地财政规模扩张会直接加剧环境污染，低水平的环境规制会刺激土地规模扩展而加剧污染效应;此外，政府土地转让收入所得虽显著增加了城市基础设施的供给，但对医疗、教育等关乎民生的公共服务供给不足，会显著降低经济增长的质量。学者从正反两个方面辩证分析了中国土地财政对经济发展的正向影响和负向影响，但究竟对城市整体经济发展质量的影响如何？仍需基于客观数据得出实证结论。

长江经济经济带作为中国区域发展的重要支撑，囊括了长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群三大国家级城市群，共包括9省2市共108个城市，截止到2017年，长江经济带以约占8%的国土面积汇集了约全国27%的人口，创造了约40%的国内生产总值，不仅是长江经济带三大增长极，而且对我国经济发展至关重要。土地财政在长江经济带崛起中扮演着重要的角色，然而，近年来随着城市化的深入与发展，长江经济带经济发展也出现了经济增长乏力、环境污染严重、经济质量不高等问题。那么土地财政是否对经济发展质量有影响？对该问题的解答不仅对积极响应国家号召，促进长江经济带经济高质量发展十分关键，也对落实国家区域协调发展、新型城镇化战略意义重大。

3土地财政影响城市经济发展质量的实证研究设计

3.1变量描述与数据来源

3.1.1因变量：城市经济发展质量

城市经济发展质量是新常态下中国经济发展重点追求的目标，关于经济发展质量的衡量学者主要从两个思路出发，一是通过劳动生产率（陈诗一，陈登科，2018）、人均GDP增长率（于斌斌等，2015）等单一指标衡量;二是通过构建投入产出指标体系，采用多指标来共同表征经济发展质量的高低（张萃，2016），单一指标考察城市经济发展质量具有一定的片面性，本文采用基于非期望产出的绿色全要素生产率来全面衡量城市发展质量，在考察城市经济增长的同时，也关注到了污染物排放对经济发展方式和技术进步变化的影响。借鉴现有学者相关指标选取情况，本文选取投入指标为：劳动力，用各城市年末非农就业人口表示;资本，以各城市实际固定资产投资额代替资本存量，并通过固定资产价格指数对名义固定资产投资额调整后得到;能源，以各城市工业用电量表示。产出指标包括期望产出与非期望产出两方面，其中期望产出以GDP作为衡量指标;非期望产出以各城市工业废水排放量、工业二氧化硫排放量、工业烟尘排放量作为衡量指标。本文主要采用基于非期望产出的DEA-SBM模型进行效率测算，计算软件为DEA-SOLVER Pro5.0。

3.1.2自变量：地方政府土地财政

土地财政是政府基于对土地要素的运作而获得的相应经济收入，构成了政府财政收入的重要来源。实践中，政府土地财政主要包括两部分，一部分是通过土地转让取得的资金，另一部分是通过收取与土地和地产相关的费用，包括地税、房产税等税费收入获得的利润;学界在研究土地财政相关的实证研究中，基于数据的可获得性与可操作性，通常用土地出让来衡量政府土地财政收入状况，本文借鉴现有文献的通用做法采用土地转让收入占政府预算内收入的比例来衡量土地财政状况。

3.1.3控制变量：其他影响城市经济发展的因素

城市经济发展质量受一系列因素综合影响，本文在考察核心自变量土地财政对城市经济发展质量影响的基础上，参考相关学者的研究，还引入了一系列控制变量，包括：城市产业结构，以第三产业产值与第二产业产值的比重来衡量;交通通达度，以年末城市人口人均拥有的道路面积来衡量;政府研发投入：政府财政支出中科学教育支出的比重来衡量等指标;对外开放程度，以实际外商投资额占GDP的比重表示。

3.1.4数据来源

本文以长江经济带108个地级市及以上城市（铜仁市和毕节市由于数据缺失严重，故剔除）2004-2016年的面板数据为例，实证政府土地财政对城市经济发展质量的影响。自变量、因变量和控制变量的数据均来自于《中国城市统计年鉴》、各城市年度统计公报和相关政府官网，个别缺失值采取平均值方法填补。表1显示了各变量的描述性统计分析，囊括了相关变量的最大值、最小值、均值和标准差等情况。

3.2模型与方法选择

本文运用长江经济带108个城市2003-2016年14年的面板数据，采用基于面板数据的固定效應回归模型，对政府土地财政与城市经济发展质量之间的关系进行实证检验，基准计量模型设定如下：

在上式中，Lnjzli，t表示i城市第t年绿色全要素生产率的自然对数，用以衡量城市经济发展质量，tdczi，t表示城市i城市第t年土地出让占政府预算内收入的比重，用以衡量地方政府对土地财政的依赖，controli，t为一系列控制变量，其中包括城市产业结构、对外开放程度、交通通达度、政府研发投入等变量。B为土地财政对城市经济发展质量影响的系数y为相应控制变量的系数;Ai和Tt分别表示个体固定效应和时间固定效应，sit是随个体与时间变化的扰动项。

4土地财政影响城市经济发展质量的基准回归结果

本文采用STATA15.0实证检验土地财政对经济发展质量影响。在进行回归之前对数据进行了相应检验，首先，为保证模型的有效性，对解释变量和控制变量进行多重共线性诊断，各变量方差膨胀因子（VIF）均在5以内，且平均VIF为3.17，小于经验值10，另外，各变量相关系数均不超过0.8，表明变量间不存在严重的多重共线性问题。其次，对数据进行单位根检验，验证数据是否平稳，检验结果表明不存在单位根，数据是平稳的;最后，采用怀特检验模型是否存在异方差，对因变量经济发展质量进行检验，P值等于0，拒绝了同方差假设，认为模型存在异方差，在后续回归中统一使用稳健标准误进行修正。

本文在面板固定效应模型、随机效应模型及混合模型中选择了固定效应模型，主要基于两方面考虑，一是，以长江经济带108个城市作为分析样本，各城市是否在长江经济带上是由其地理位置决定，并不具有随机选择性;此外，选择固定效应能同时固定住各城市不随时间变化的变量和区域变量，能有效解决遗漏变量偏差的问题;二是，hausman检验拒绝了采用随机效应模型的解释，认为采用固定效应模型更合理。表2显示了土地财政影响城市经济发展质量的基准回归结果。

表2模型一和模型二分别表示未引入控制变量的回归和引入一系列控制变量的回归结果，由结果显示，无论是模型一只将核心自变量一土地财政纳入回归中，还是模型二加入了一系列控制变量，土地财政与城市经济发展质量都呈显著负相关，回归系数为0.025，在1%的置信水平上显著。说明土地财政抑制了城市经济发展质量的提升，地方土地财政收入占政府预算收入的比例越高，城市经济发展质量越低。具体来说，在其他变量保持不变的情况下，政府土地财政规模的扩大显著降低了城市经济发展质量，降低程度为0.025%，可能的解释在于以下几点：一是土地财政模式下政府财政支出的生产性支出偏向，使得教育、医疗、社会保障等关乎民生的基本公共服务支出偏少;“重基建，轻公共服务”成为当前我国地方政府在财政支出结构分配上的显著特征，这种财政支出分配方式一定程度上抑制了城市经济发展质量的改善。二是，中国特殊政治体制下，地方行政领导更关注其在位期的经济收益，当前房地产市场的繁荣与高额利润使得政府将大量精力投入其中，以获取当期GDP的增长，满足其政绩考核的需要，一定程度上挤占了其他行业的资金投入。三是，新型城镇化对土地的需求使得当前土地盲目扩张现象严重，在缺乏政府环境规制的背景下，对城市环境污染严重，不利于城市经济发展质量的改善

5稳健性检验

为保证回归模型使用的合理性，并确保估计结果的准确性，本文在基准回归的基础上还进行了以下3项稳健性检验：（1）引入滞后一期的被解释变量。各城市经济发展质量不仅会受到产业结构、研发投入等因素影响，还可能会受到前期经济发展水平的影响。一般而言，上一期经济发展状况相对较好的城市其后一期往往会保持较高的经济发展质量。如果忽视这种经济发展路径依赖的影响而将其纳入随机扰动项中容易造成模型的内生性问题进而导致估计系数有偏，难以准确衡量城市经济对经济发展质量的真实影响。因此，本文将被解释变量滞后一期作为工具变量纳入回归模型进一步检验，回归结果如表3所示，加入滞后一期的被解释变量后，土地财政依然对经济发展质量产生负向影响。（2）更换估计方法。分别采用普通最小二乘法和随机效应模型对土地财政与经济发展质量二者关系再次进行估计，回归结果如表3第二列和第三列所示，这两类估计方法得出结果中的显著性相比上述结果稍有差异，但是均证明土地财政的确有助于提高经济发展质量。（3）替换控制变量。以万人拥有的高校学生数作为人力资本的代理变量来替换研发投入，作为新的控制变量进行回归检验，表3第四列结果再次表明土地财政促进经济发展质量的提升。这3类稳健性检验结果符号与基准回归保持一致，说明基准估计结果可靠。

6结论及启示

在当前中国经济发展过程中地方政府土地财政的存在有其必然性和必要性，它是当前新型城镇化进程中完成“资本积累”的必要途径，也是改善城市基础设施建设的重要推手。然而，随着中国经济进入调结构、稳增长、重质量的发展新常态阶段，地方政府经济发展目标日益转移到提升城市经济发展质量上来，探讨当前土地财政模式对城市经济发展质量的影响显得极为必要。本文以长江经济带为例，利用长江经济带2003-2016年面板数据，采用基于面板数据的固定效应模型，实证检验了土地财政对城市经济发展质量的影响。实证结果表明，土地财政对城市经济发展质量产生了显著负作用，地方政府土地转让收入占预算内收入的比重越大，表明土地财政的规模越大，城市经济发展质量越差，这一结果在经过了一系列稳健性檢验后依然得到证实。

依据以上结论，本文提出在现行土地财政模式下，优化政府管理方式，减弱土地财政对城市经济发展质量负向影响的三点建议。第一，地方政府应着力于体制机制改革，严格把控市场上土地交易的供给标准，避免重复建设和“面子工程”等项目，优化土地配置效率;第二，完善相关财政金融政策，降低地方经济对土地市场的依赖，发挥土地财政对地方经济提升的长期效应而非短期波动效应;制定相应环境规制政策，对土地供给与生产过程中存在的环境污染问题加以问责，降低土地财政扩张过程中的资源浪费行为;第三，合理安排政府财政支出方向与重点，将地方财政支出结构从“重基建轻公共服务”的支出偏向中抽离出来，多关注教育、医疗等基本公共服务上，改善人民生活水平，提供经济发展质量。

需要指出的是，尽管本文在实证土地财政对城市经济发展质量时发现了土地财政对城市经济发展质量的抑制效应，但本文并不否认土地财政在推动新型城镇化建设以及完善城市基础设施中的积极作用，甚至在一定程度上，土地财政所起的积极影响还会间接提升城市经济发展质量。本文的实证结果仅仅是从宏观层面来看，认为土地财政对经济发展质量的整体影响呈现抑制作用，在其规模扩张过程中，土地财政产生的负向效应更大，这一结果可能根植于政府固有体制弊端，相关保障政策不够健全等原因，至于土地财政与城市经济发展质量之间的传导机制，仍需未来更进一步地研究。不可否认，本文在实证土地财政对经济质量发展的影响时，也存在一定局限性，首先，对土地财政为何会对城市经济发展质量起负向影响的作用机制缺乏理论支撑，且实证时也未对其进行深层次地挖掘;其次，以长江经济带为案例，得出的结论是否能在全国所有城市中使用，对于不同等级、不同区域的城市，这一结果是否具有异质性，仍需进一步研究。