农地非农化中土地增值收益分配影响因素研究

张建军 李雅楠

摘要：从“制度-经济-社会”3个维度识别出农地非农化过程中土地增值收益分配的11种影响因素，进而运用解释结构模型（ISM）揭示出：土地征收及出让市场化程度是影响土地增值收益分配的直接原因;政府“管理者”和“经济人”双重职能、土地增值收益分配理念、城乡二元土地制度、分税制改革与地方政府政绩考核制度等是影响土地增值收益分配的中间层因素;经济基础和产业结构、房地产行业发展阶段、互联网信息平台发展是现有政策体制下影响土地增值收益分配的深层次原因。土地增值收益分配影响因素解释结构模型的构建使分析更加清晰、直观，对影响因素内在关联和层次结构的逻辑分析，可为土地增值收益分配体制的改善和优化提供一定的科学依据和政策参考。

关键词：土地增值收益分配;影响因素;解释结构模型

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）05-0010-17 收稿日期：2019-04-10

1引言

农地非农化中的土地增值收益分配对“三农”发展意义重大，且影响到整个社会经济发展的全局（诸培新和唐鹏，2013）。科学合理处理好土地增值收益分配是中国城乡土地改革的核心和焦点，尤其是当前我国土地制度改革已步入深水区，对土地增值收益分配影响因素进行系统、全面的研究可为城乡土地决策提供必要的理论支撑。学者们分别从理论或实践上讨论了产权制度（曲福田等，2001）、政府管制（唐鹏等，2018）、城乡二元土地制度（林瑞瑞等，2013）、征地与出让制度（罗丹等，2004）、土地市场化程度（崔凯和冯献，2016）、租税费制度（朱一中等，2013）等对土地收益分配的作用机制，也有学者基于对土地增值收益的形成机理、主体贡献的分析或分配比例的测算，从制度改革的角度对影响收益分配的若干因素进行阐述和分析（陈莹等，2009），以期实现土地增值收益在国家和集体之间的合理平衡。但现有研究尚未对土地增值收益分配影响因素进行系统的整理分类，对各影响因素间关系的分析也比较匮乏。因此，本文借鉴已有理论成果系统梳理土地增值收益影响因素，并运用解释结构模型构建其结构图，为影响因素的递进关系提供逻辑解释。

2影响因素识别

农地非农化的土地增值收益分配关系着国家、农村集体土地所有者和国有土地使用者的直接利益，城镇化进程的推进必然带来大量围绕土地增值收益的博弈，影响土地增值收益分配的因素也愈加复杂。为了系统识别土地增值收益分配的决定因素，笔者运用文献资料法对相关文献进行归纳和梳理见表1。

以上研究成果对我们从“制度-政府行为”理解土地增值收益分配机制大有裨益，但是基于“制度-经济-社会”维度对影响土地增值收益分配因素的系统分解和细化尚不充分。因此，本文通过对现有成果的吸收和归纳，得到制度、经济、社会3个维度的11项土地增值收益分配的关键影响因素见表2，进而运用解释结构模型对各个因素之间相互关系进行分析。

3土地增值收益分配影响因素的解释结构模型构建

解释结构模型（Interpretive Structural Model，简称ISM）主要通过识别问题的构成要素，将复杂的系统分解为若干子系统要素，然后运用布尔矩阵、有向图模型等数学方法，以计算机为工具，对要素及其相互关系进行加工处理，形成一个多阶结构模型，厘清问题层次和系统结构。土地增值收益分配是一个受多种因素影响的复杂系统，这些因素之间存在着一定的层次关系，解释结构模型作为系统描述的一种形式，可从众多影响因素及其因素链中甄别影响土地增值收益分配的直接影响因素和间接影响因素，有助于分析因素之间的内在关联及重要性。

3.1关键影响因素描述

为建立解释结构模型，首先成立由土地管理部門、房地产开发、高校学者等方面的7名专家组成的ISM模型实施小组;其次基于已有研究成果开展小组内部研讨，确定各影响因素的逻辑关系，厘清因素之间的相关性。表3为土地增值收益分配影响因素的简要描述。

3.2建立邻接矩阵

在界定土地增值收益分配关键影响因素及其相关性之后，即可建立邻接矩阵A（adjacency matrix）。邻接矩阵主要用来描述两个相邻要素之间是否存在直接的联系的矩阵，是要素关系的基本矩阵表达方式。如果系统S共有n个单元或要素构成，那么S=（S1，S2，…，Sn）。矩阵的生成规则如下：

Si对Sj有直接关系，aij=1，否则aij=0;

根据第二层级的划分结果可以得到，集合{St）满足C（Si）=R（Si）或者R（Si）nA（Si）=R（Si）的条件，那么影响土地增值收益分配的第二层的因素集为L2={S2，S3，S5}。这一划分结果表明，政府“管理者”和“经济人”双重职能、集体土地产权制度、土地增值收益分配理念是影响土地增值收益分配中间层的间接原因。在划分出第二层级的因素以后，可以去掉可达矩阵R中的第2、3、5行与第2、3、5列，进而划分影响土地增值收益分配的第三层级的因素。按照上述级间划分的方法逐步进行，可以求解出影响土地增值收益分配的第三层的因素L3=（S1，S4，S9，S10}和第四层级因素为L4={S7，S8，S11}。综上可得土地增值收益分配影响因素的解释结构模型如图1所示。

4结果与分析

根据图1所示的解释结构模型可知，土地增值收益分配的影响因素集是一个具有四个等级的多层次递阶结构。

（1）从第一层影响因素来看，土地征收及出让市场化程度是影响土地增值收益分配的直接原因。按照《土地管理法》规定，集体（农民）作为原土地所有者，征地按照被征土地原用途补偿，导致集体（农民）所得土地增值收益很少，还无法分享城市化进程带来的巨额土地增值收益。随着农民诉求的不断提高，基于农业产值基础上的倍数补偿标准有所提高，集体（农民）所得土地增值收益有所增加，但总体上变化不大。地方政府通过出让国有建设用地使用权，获得土地出让收入。征地阶段及土地出让阶段市场化程度直接影响着土地增值收益分配的基本格局。

（2）中间层决定因素包括第二层和第三层影响因素。第二层影响因素——政府“管理者”和“经济人”双重职能、土地增值收益分配理念、集体土地产权制度，通过第一层因素对土地增值收益分配产生影响。在土地征收和土地出让阶段，地方政府垄断土地一级市场，可以一手低价征地、一手高价卖地，具有“管理者”和“经济人”的双重身份，成为现行土地收益分配机制的主导者。特定土地增值收益分配理念下的地方政府行为将直接影响土地征收和出让的方式、数量、价格等方面，从而对土地增值收益分配产生较大影响。在土地征收过程中，由于集体土地产权缺失、产权主体模糊，政府征地更具优势，往往以较低的成本推动工业化和城市化。被征地农民与地方政府的不对等的地位，使得集体和农民难以维护其土地权益，更难享受到土地改变用途后产生的增值收益。

第三层影响因素包括城乡二元土地制度、分税制改革与地方政府政绩考核制度、城乡居民收入差距、学术研究和社会实践反馈。其中，城乡二元土地制度决定了地方政府“管理者”和“经济人”的双重职能。而分税制改革与地方政府政绩考核制度、城乡居民收入差距和学术研究和社会实践反馈，则对土地增值收益的分配理念产生直接影响。分税制改革后，地方政府财权减少，但事权基本保留，迫切需要增加收入来源。中央与地方在土地出让收入分成上，中央分成越来越少，直至全部纳入地方预算。因此，地方政府可能追求土地出让收入最大化，出现“寅吃卯粮”的现象。同时，地方政府面临政绩考核压力，需要有巨大的财源支撑经济社会发展，产生对土地出让收入的高度依赖，必然影响其在土地增值收益分配上的理念和行为。从城乡居民收入差距、学术研究和社会实践反馈来看，社会各界和专家学者认为农民所得土地增值收益过少、地方政府和开发商所得土地增值收益过高，迫切呼吁改革农村土地制度，对土地增值收益分配机制的健全产生积极影响。

（3）从第四层影响因素來看，经济基础和产业结构、房地产行业发展阶段、互联网信息平台发展，是现有政策体制下影响土地增值收益分配的深层次原因。按照经济规律，经济越发达，产业结构越合理，从事二三产业的人越多，城乡居民收入差距越小;经济基础较差，往往产业层次也低，就业机会不足，二三产业比例低，城乡差距比较大。不同的经济基础和产业结构影响着利益主体的利益分配诉求。房地产发展阶段与经济基础和产业结构基本是相互影响、相辅相成的，一方面，经济越发达，产业结构越优化，居民收入越高，对房地产的需求越高;一方面，房地产市场是推动经济社会发展的重要力量，对经济基础和产业结构有很大影响。最后，互联网信息平台迅猛发展，使得土地和房地产信息的获取和监管更加便捷，为土地增值收益分配提供真实的数据支撑，推动了学术研究和社会实践反馈。

综上，本文运用解释结构模型，对农地非农化过程中土地增值收益分配影响因素的逻辑关系梳理和分析，可以直观地反映各因素之间的结构关系及重要性程度，将因素之间的二元关系清晰化、层次化，为政府部门优化土地增值收益分配机制、制定更加具有针对性的改革措施提供新视角、新思路。