对外承包模式变化下的电力开发机会与挑战——以喀麦隆共和国市场为例

王 越 郭天龙

1 对外承包模式的变化

自2001年我国正式实施“走出去”战略以来，国际承包市场不断开放、快速发展，不断呈现出新的发展趋势。同时伴随着国家外向型经济发展战略的贯彻实施，我国对外承包工程企业的实力和业务能力不断提升[1]。受国际政治经济等因素影响，国际工程开发模式快速变化，近15年来我国对外承包业务主要经历了以下3个阶段。

1.1 传统的工程承包阶段

即设计与施工分离的施工承包阶段，业主（一般是政府机构或政府控股公司）在完成项目规划立项、资金落实以后，邀请承包商参加资格审查和公开投标。承包商利用高水平低成本外派劳务和设备采购优势低价中标，签署合同为以单价合同为主的施工承包合同。承包商在监理工程师的监督下按设计图纸的要求进行施工，依靠良好的履约能力与合同管理能力（变更索赔）获得利润。

1.2 融资带动EPC总承包阶段

2005年中非合作论坛北京峰会召开后，中国承包商依靠中国资金“走出去”的支持，综合竞争能力迅速提升。与此同时，传统的设计与施工分离的方式正在快速向EPC总承包方式转变，越来越多的东道国业主倾向于主权借贷，不再通过国际公开招标的方式选择承包商，而是采用议标甚至直接委托的方式，选择具有高资信度和品牌知名度、具备良好履约能力的承包商，“工程总承包+融资（EPC+F）”的商业模式应运而生，承包商具备足够的融资渠道和融资能力成为推动国际业务发展的关键因素[2]。利用出口买方信贷为采用主权贷款的业主提供建设资金来源，使承包商具备了与业主“一对一”议标谈判的优势，避免了与竞争对手价格竞争，谈判中直接澄清招标书中部分表述不明确的条款，有效减少项目的实施风险，因此，该模式下工程的中标价格相比公开招标项目的价格偏高，利润水平好，盈利潜力大，推动了以央企为代表的承包商海外市场份额迅速扩张和效益大幅增长。

1.3“投建营”带动EPC总承包阶段

随着越来越多的东道国政府经济形势困难，国际外债接近上限，发包项目配套资金难以到位，导致项目融资受到挑战，“走出去”的中国工程企业面临新的转型挑战，海外投资和综合开发类项目逐渐增多。在经历了从2002年到2013年“黄金十年”的快速发展之后，中国企业对外承包工程年收入增速明显放缓，对既有商业模式提出了挑战，也催促着中国对外承包工程企业对商业模式做出创新。对于“EPC+F”类项目，承包商完成项目竣工移交后就基本不再参与运营。在一些相对落后的国家地区，由于运营维护人员素质参差不齐，相当一部分项目难以正常发挥设计作用，这在一定程度上损害了中国企业、金融机构甚至中国政府的形象。因此，政府和与进出口银行等金融机构均表示未来的中国资金更倾向于支持投资、建设和运维一体的项目[3]。因此，在目前国际能源基建需求旺盛但建设资金不足的情况下，“建设—运营—转让”（BOT）和公私合营（PPP）的特许经营项目融资模式成为海外承包市场新常态下的发展趋势，承包商依靠“投建营一体化”，带动全产业链通力“走出去”，即以投资人加承包商的双重身份，承担I（vestment）+EPC+F+OM的全产业链风险。着力打造具备包括前期项目规划、投融资、设计、采购和施工和运维等项目全生命周期的管理能力[4]。

综上所述，国际工程行业已经进入资本投入、EPC承包建设与特许经营相结合的新阶段。传统的施工承包商为应对外承包市场的变化，适应海外市场开发新常态下工程开发模式的核心与落脚点是推动EPC核心业务建设，同时加快向EPC的价值链上下游延伸，从单一施工管理逐步向投融资、EPC总承包、项目完工后续服务等业务拓展，从而实现业务转型、产业升级。

2 喀麦隆市场未来的电力开发机遇

中部非洲喀麦隆共和国作为水电十六局中西非分公司的重点海外市场，该国别业务主要为电力和基础设施项目。水电十六局通过曼维莱水电站项目良好履约打开了市场，辐射形成了项目群，既包括传统的现汇竞标项目、在建和已签约待生效的EPC+F项目，又有跟踪储备的优质待开发项目，建立了相对完善的市场信息与营销渠道，并在该国别投资建设办公基地，属地化程度较高，具备深耕细作的开发条件。但是随着喀麦隆政府债务增加，融资项目环境趋紧，项目生效难度逐渐加大。为了寻找新的业务增长点，在喀麦隆政府加快发电与售电分离的市场化进程的背景下，除了保持竞标项目竞争力、抓稳履约推动生效之外，抓住机遇，选取梯级规划中条件较好的水电站，探索采用PPP或BOT模式积极推动独立发电项目（Independent Power Producers，以下简称IPP）成为潜在业务增长极。

2.1 电力市场条件

国际上，供应电力的责任一般由政府机构承担，20世纪80年代，私营企业设计出一种可使私营电力项目获得融资并得以建造的模式，由此产生了IPP项目。所谓独立发电商，是指独立或联合投资发电侧设施的发电商，以盈利为目的，独立从事发电业务，电网运营机构从独立发电商处购电，IPP使得政府可以采购新的电力，而不需要自己亲自为项目进行融资。

截止2016年底，喀麦隆电力总装机容量137万kW，实际电力缺口110万kW，占总装机容量的一半以上，全国电力接入率不足22%。喀麦隆电网运行与配电业务在2001年开始的电力私有化进程中，先后被英、美控股公司垄断，电力市场销售模式如图1所示，承包商主要参与电源点建设。2011年颁布的喀麦隆电力法规定：“在获得独立发电、售电营业执照的条件下，所有运营商都能参与发电业务”。2015年10月，喀麦隆输变电公司（SONATREL）的成立，宣布将逐步收回喀麦隆全国输变电网络的开发和运维权，并负责独立发电企业的送电，将发电与电网环节分离，成为电网运行调度中枢，在发电领域引入竞争机制（如图2所示），这为推动独立发电项目创造了条件。

图1 垂直垄断型电力市场模式

图2 发电侧竞争型电力市场模式

2.2 IPP项目合同框架

对于一个IPP项目，其典型运作模式为：项目出资人成立特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）作为项目公司，并按照股权协议投入股权资金形成股权。项目公司成立后分别与售电公司签订购电协议（Power Purchase Agreement，PPA），与政府责任机构签订特许经营协议（BOT模式下）；利用项目本身的资产价值及其产生的现金流为融资基础抵押给贷款出借银行签订融资协议。融资关闭获取资金后，将项目发包给EPC承包商建设，项目按期建成后再由EPC承包商移交给运营维护（O&M）承包商进行投产运营。项目运营期间所发电能根据购电协议出售给电力销售公司，售电收益用于维持经营并偿还贷款、为SPV股东创造利润。具体IPP项目合同与运作框架如图3所示。

图3 IPP项目合同与运作框架

2.3 项目主要参与方

（1）购电方：国家电力销售公司，负责采购电力，根据购电协议要求支付电价。

（2）IPP：按照购电协议要求发电并销售电力。

（3）政府：对购电方的义务提供支持，融资时对购电信用风险提供担保。

（4）项目公司：融资、建设、运营主体，实现了项目本身和投融资主体间的风险隔离。

（5）EPC承包商：规划设计、采购并完成电源点建设。

（6）金融机构：多边机构、商业银行提供融资支持。

（7）保险机构：按照偿付比例提供政治险、商业险和PPA付款违约风险担保。

（8）O&M运营商：提供运维电站运行维护服务。

2.4 选择IPP项目益处

（1）减少政府建设资金负担，解决电力缺口，以“投建营”的商业模式占领优质资源，扩大市场份额，相应国际与金融机构资金走出去要求。

（2）由于IPP是集设计、建造、营运于一体的项目，并有效带动公司全产业链业务，作为投资商、EPC承包商、项目运营商实现自身业务转型升级，提高品牌知名度。

（3）水电站开发本身是我国水电企业的优势与强项，通过合理的融资结构设计、购电协议谈判、建设风险控制可获得中长期内的稳定回报。

（4）作为投资主体时可有效推动标准、设计、管理等输出，以及技术含量较高的成套设备的出口，特别是运维业务长期拉动效应大，通常可以带动长达数年甚至数十年的零配件、维修维护、设备更新等后续服务。

3 承包商的挑战

值得关注的是，尽管BOT/PPP模式下的IPP项目开发在欧美与亚太地区已经相对成熟，并且有良好的市场运行机制，但是在非洲的成功投资的案例还不多。一是非洲国家政府的融资担保和保障能力较弱，尤其是对IPP项目核心的购电协议（PPA）的保障能力较弱；二是基础设施项目特权经营法律制度还不健全，喀麦隆现行法律体系几乎完全照搬自法国等西方国家，但很多法律法规难以真正落实到实处，或因不符合喀麦隆现阶段国情而陷入难以执行的窘境，尤其是当地税法变化较大，为承包商投资带来较大的风险。三是当地政府行政办事效率低，办事成本较高，一定程度影响项目进度。为应对新时期国际工程市场的变化，承包商需从以下几个方面进一步探索：

（1）提升价值链，创新业务模式。依托水电站、机场等基础设施业务的完备产业链优势，向国际市场不断延伸和移植产业链优势，谋求更大范围和更广领域的价值链组合。同时根据自身项目特点针对性地寻找融资渠道和来源、使用合理的金融产品，比如政策性银行、商业银行、产业基金等，实现成本和效率的综合最优方案。

（2）整合全球资源，培育新优势。加快推动与全球知名设计咨询企业、基础设施投资商及大型设备制造商、特许经营商、资源或能源开发商、行业组织、金融机构、具有强大资本实力的财团等利益相关方结成长期的战略联盟与合作，特别是一些具有非洲成功经验和非洲当地有实力合作伙伴，最大程度减小风险，获得核心竞争优势和更多的市场合作机会。

（3）制定国别策略，提升属地化水平。做好市场调研，结合东道国的发展规划与建设需求制定相应的国别开发计划，提前锁定优质资源，做好决策支持（可融资性、技术可行性、财务法律尽职调查、购电协议设计、评审、审批）。进一步推荐高水平的属地化管理，充分利用、合理使用当地资源，遵守和尊重东道国法律法规、商业惯例、风俗文化，合理满足当地利益相关方的期望，寻求长期稳定的合作。

（4）提高国际意识，加强人才培养。国际承包能力建设是一项系统工程，人才是关键。未来需要进一步完善培养方案，建立健全人才引进、业务培训、实习实践等机制，突出和强化培养目标、与培养方式，从“政治性、复合性、创新性、国际性”四个角度，努力培养一批政治立场坚定、国际业务精通、深入了解国情、熟练运用外语、熟悉国际规则的复合型商务与技术人才。