新时代保障性住房发展模式的分析与建议

2019-07-30郝英

中国集体经济 2019年19期

郝英

摘要：保障性住房作为我国一种重要的社会保障方式，从需要与供给的角度来看，保障性住房的供给依然不能满足社会需求，依然需要加大建设力度。文章通过对我国保障性住房政策、发展历程的分析与研究，以保障性住房所面临的问题为剖析点，详细的分析了PPP、REITs等模式在保障性住房领域发展的可能性。

关键词：保障性住房;PPP;REITs

保障性住房是指政府为中低收入的住房困难家庭提供的具有保障性质的住房，其目的是为了使住房困难家庭能够有房可住，是国家改善人民群众居住条件的重要举措，保障性住房由于具有保障功能，使其有别于市场上出售的商品房，保障性住房一般由政府主导，作为第一责任主体进行投资建设，保障性住房主要包括廉租房、公租房、经济适用房、共有产权房等，从2014年起，公租房和廉租房并轨运行，合称公共租赁住房。

保障性住房在我国发展的时间虽然不长，但是从其性质来看，我国的福利分房制度应该算是最早的保障性住房，但这其实并不是我们现在所讲的保障性住房。真正的保障性住房应该从1995年1月20日国务院住房制度改革领导小组发布的《国家安居工程实施方案》算起，“安居工程”的实施意味着国家开始真正注意到了保障性住房这一领域，同时也已经开始实施符合我国发展需求的保障性住房。

从2015年国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》之后，棚户区改造成为了我国的保障性住房建设具体形式之一，我国的保障性住房建设形式呈现多样化的趋势。

保障性住房对于住房困难家庭的住房问题有着十分重要的作用，不仅解决了他们居住问题，同时也让他们享受到了经济发展为广大人民群众带来的社会福利。虽然我国在不断的加大保障性住房的建设力度，但是由于设计、质量、资金等各种原因使保障性住房的建设并不顺利，供给远远小于需求，对于我国中低收入者的需求而言依然是杯水车薪，其中资金来源是保障性住房建设面临的最大问题，其主要原因是保障性住房建设并没有与市场接轨，保障性住房的发展远远滞后于社会经济的发展，就目前而言，保障性住房的资金来源主要是依靠政府财政进行投资。

根据住房和城乡建设部的测算，要实现廉租住房对象“全覆盖”，廉租住房建设资金每年需要500亿元，而事实上在现有政策框架内至多能够落实200亿元，资金缺口达300亿元之多，廉租住房建设面临资金链断裂的危险。

随着人们生活水平的不断提高，距离建成全面小康社会、实现中国梦的目标越来越近，广大人民群众对于居住条件要求也越来越高，解决住房困难家庭的住房问题就显得尤为突出，这对于保障性住房的建设就提出了更高的要求。政府也应该紧跟时代的步伐，转变自身的职责，探索保障性住房新的发展模式;适应经济发展的要求，适时推进PPP、REITs等模式在保障性住房领域的发展，利用市场行为来进行保障性住房建设，解决更多的住房困难家庭的居住条件，为构建和谐社会贡献应有的力量。

一、保障性住房发展模式分析

随着保障性住房建设规模不断扩大，所需资金也不断增大，如果仅依靠政府投资，政府的压力也会越来越大，所以保障性住房的建设必须与市场挂钩，必须将保障性住房的建设放回到市场中，寻求更多的市场资源来建设保障性住房。

（一）PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一种一种公私合营的模式，是为了提供某种公共服务与私人组织进行的合作模式，广泛被应用与基础建设等大型工程中。

1. PPP模式可行性分析

虽然PPP模式在保障性住房中并没有得到广泛的应用，PPP模式在保障性住房中的应用受到了很多因素的制约，但是PPP模式在我国运行已久，PPP模式最早在20世纪90年代初就已经开始实施，而且在其他行业取得了很大的成功，具有一套完整的运作体系。保障性住房的建设完全可以借鉴其他行业成功的经验，并且由财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局和银监会六部门共同发布的《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》中明确提到要利用社会资本进行公租房的建设，这也是为PPP模式在保障性住房建设中的应用提供了政策支持。

2. PPP模式的优势

相比于其他传统的方式，PPP模式具有以下优点：一是风险分化，政府通過PPP模式可以将保障性住房建设中的融资风险、建设风险、项目运营等风险转嫁到具有承担能力的合作方，与合作方共担整个项目的风险，实现自身风险的分化;二是可以提高项目建设的效率，由于有私营公司的参与，对保障性住房建设的管理更加专业化，能够推动设计、施工、管理中新的变革，能够带来新的管理经验和方法，加快整个项目的进程。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 项目平均为政府部门节约17% 的费用，并且建设工期都能按时完成;除此之外，对于私营公司能够树立良好的企业形象，与政府合作保障房的建设，对于企业本身就是一种责任心的体现，同时也是对企业的认可。因此，对于私营企业而言，参与保障性住房的建设，是一个塑造企业品牌形象的良好机会，对于企业的未来发展具有十分重要的意义和作用。

3. PPP模式的劣势

首先，实行PPP模式对于政府的监管提出了更高的要求。想要在保障房的建设中引入PPP模式，就必须要面对民营企业追求利益最大化的问题，但是，保障性住房的建设更多的是政府的公益性建设，甚至是一种福利性的住房，这与民营企业追求利益最大化的目标发生了极大的矛盾;同时，政府在引导社会企业进行保障性住房项目建设过程中为了保障整体施工效率和项目顺利进行，必然要引入许多专业性建设企业，这使整个项目的参与主体变得更为复杂，而想要保障整体的工作效率就必须进行各个主体之间的协调、处理相互之间可能存在的纠纷，还要进行监督与管理，这些问题都是政府引入PPP模式必然需要解决的问题，这就对政府的监管提出了更高的要求。

其次，保障房项目的建设资本回收期长、项目整体计划复杂。保障性住房的建设从其性质来看是属于社会公益事业的建设，而社会公益事业的建设具有投资高、回收周期长的特点，因此，对于政府和企业而言，想要从保障房的建设中获取利益就必须要考虑长期运营和发展计划的问题，需要统筹各个参与主体，包括项目投资管理、项目设计、建设、整体运作等内容。

除此之外，保障房的建设引入PPP模式，对于民营企业而言，具有较高的建设风险性。引入PPP模式进行保障性住房项目工程建设，需要社会和民营企业的积极参与，但是对民营企业而言参与公益性项目建设不仅需要当地政府的支持，也必须要综合考虑自身参与项目建设所具备的融资能力和项目运作管理水平。另外，政府在选择民营企业合作伙伴的过程中，也必须对其工作实力进行谨慎考量，承担一定的风险。

4. PPP模式实施的意义

PPP模式在保障性住房项目的建设中成功实施对于保障性住房的建设具有十分重要的意义。PPP模式不仅可以缓解政府的资金压力，还可以提高保障性住房运营效率，降低运营风险。除此之外，PPP模式在保障性住房建设中的成功实施能够更好的将保障性住房项目推向市场，吸引更多的市场资本参与到保障性住房的建设中，加快保障性住房项目的建设进度，为更多的住房困难家庭提供住所，提升中低收入者的生活品质，为构建和谐社会、实现中国梦添砖加瓦。

（二）2REITs模式

REITs（Real Estate Investment Trusts，房地产投资信托基金）是指通过发行受益凭证（股票、债券等）在市场上筹集投资者资金，由专业投资机构对其进行投资运作以获得收益的一种产业投资基金，资金主要投资房地产领域以取得收益，凭证持有者按比例分享投资收益。

1. REITs模式可行性分析

目前，REITs模式在我国并未完全发展，仅在上海、天津等地进行了小规模的试点工作。但是，基于信托基金适应性较强、风险分散等特点，信托基金可能会是未来的一种发展模式。信托基金可以说是完全的市场行为，因为信托基金所面向的是市场广大投资者，可以充分吸收民间资本，由于信托基金的筹集面相对来说比较广泛，所以信托基金的门槛相对来说也是比较低的，这样有利于风险分担，由于门槛低，很小的资金也可以进入，所以投资者较多，基于风险原则，每个个体都会承担很小的一部分风险。当然了，由于保障性住房的市场吸引力不足、回收期长、收益率低，信托基金相关的法律不够完善，所以可能有部分投资者不愿意投资这一类信托基金，随着我国经济的不断发展，金融市场不断完善，信托基金定会成为保障性住房的一种发展模式。

2. 我国REITs模式发展现状

REITs在我国被关注和讨论开始于2003年央行对房地产信贷的严格控制政策，毛志荣、刘洪玉等学者于2004年将REITs概念引入到国内，引起了业界对房地产信托的广泛关注。在市场需求和業内人士的呼吁下，2007 年，央行在其颁布的《中国金融市场发展报告》中，明确表明要寻找时机推出REITs 产品;在2008 年国务院出台的“金融国九条”中，REITs 作为拓宽企业融资渠道的新型融资方式首次在政策层面被提出2009 年，央行联合银监会、证监会等11个相关部门一同成立了“REITs 试点管理协调小组”，制定了REITs 试点工作实施的具体方针，对REITs在国内探索和实施提供了政策基础。

随着市场的发展，商业地产中最先引入了REITs模式，“越秀”、“凯德”于2006年年后在香港和新加坡上市，成为了我国最先引入REITs的商业地产项目。而内地首次引入REITs是2014年“中信启航专项管理计划”尝试在交易所流通，紧接着2015年“鹏华”基金以公募基金身份首次参与万科合作的房地产信托项目。尽管REITs在我国的发展时间较短，发展面临着重重困难，但是足以证明为商业地产带来了新的发展模式，同时，将REITs运用到保障房的建设中也能够解决保障房建设的融资难题，为保障性住房的建设提供了新的思路。

3. REITs模式实施的意义

REITs模式保障性住房的实施是保障性住房建设与市场接轨的具体象征，为保障性住房的发展提供了更多的选择。REITs模式的实施能够吸引社会大众投资，缓解政府的投资压力，有利于扩大保障性住房的规模。由于REITs模式有很多私人公司参与到保障性住房的建设中，私人公司的参与不仅能够提高工作效率，更重要的是带来了先进的经营管理理念，为政府在以后保障性住房的经营管理中提供了可供参考借鉴的经验。

二、现有发展模式的实施建议

（一）PPP模式的实施建议

在PPP模式的实施中应该主要以BOT（Build-Operate-Transfer 建造——运营——移交）的模式为主，即政府与私人资本合作。在合作的过程中政府应该将保障性住房项目的建设全权委托给私人资本进行，包括项目的融资，并且双方协定由私人资本运营的年限以及移交条件，在规定年限内项目的运营受益全部归私人资本所得，在期满之后私人资本按照双方协定将保障房项目移交给政府由政府接管，具体实施如图1所示。

1. 私营企业的选择

私企的选择对于能否顺利实施保障房项目至关重要，也是PPP模式在保障房中应用的第一步，因此，如何选择私企是政府有关机构要考虑首要问题。对于一个私企而言，以往的项目经验是一个企业运营能力的体现，能否很好的运营保障房项目，以往项目的运营情况是一个重要的参考指标。除此之外，企业的信用、规模、资质、财务能力等都应该作为选择的参考标准，政府有关机构应该以招投标的方式进行私企的选择，通过以上指标综合考量，最后选出合适的企业作为PPP项目的合作方。

2. 保障房项目的建造与运营

在保障性住房建造阶段，政府应该全程跟踪监督，确保每一步都合理合规，保证保障房的建设质量。在保障房建设的过程中不仅仅是政府应该加强对项目的监管，PPP项目承接方在加强自身管理的同时也应该对项目的各参与主体进行监督，并制定相关的规定，确保保障房项目的顺利进行。

在保障房的运营阶段，政府应该和合作私企签订相应的合同，私企的运营年限，在规定的年限内政府对私企有监督的责任，保障房项目的运营管理完全由私企自行承担，包括对保障房承租人的资格审核、物业运营等。政府作为保障性住房建设的主导者，应该组织专业的评估机构，定时的对私企的运营能力进行测评，并制定相关的规定，对于测评没有合格的应制定相应的惩罚处理措施。规定的运营年限之后私企应该按照当初的合同约定将保障房项目移交给政府，由政府对保障房项目进行运营管理。

（二）REITs模式的实施建议

REITs模式相比较传统的建筑模式而言参与人数众多，更具有复杂性，所以REITs在我国的实施应该结合我国的国情以及市场的现实状况而进行，制定适合我国的发展模式。

在具体实施REITs模式的时候，政府应该为保障性住房的产权主体，开发公司为建设主体，资金的募集应该交由第三方的信托公司来运作。政府在整个项目的运作中应该起到主导作用，并且成立相关的部门专门负责REITs模式的保障房建设，为了项目能够顺利进行，政府还应该起到协调各责任主体的作用，除此之外，政府还应该负责租户的资格审查以及退出等工作。开发公司主要负责保证性住房的建设以及后期的维修等工作，必须接受政府以及投资人的监督。投资人作为委托人，将资金交由信托公司投资与管理，凭借受益凭证获取REITs保障性住房项目的运营分红。信托公司作为受托人，主要负责资金的募集以及运作和管理。政府在REITs模式中由投资者变为项目的监管者，应该加强对各责任主体的监管，确保投资者资金的安全，提高投资者对REITs保障性住房的信任度，提升保障性住房项目对市场的吸引力，具体实施方式如图2所示。

（三）加强受保障家庭进入与退出的监管

建设保障性住房是为了住房困难家庭有房可住，改善他们的基本居住条件。所以，政府应该加强受保障家庭进入与退出的监管，严格审查受保障家庭的条件是否符合保障条件，对于不符合条件或违规使用保障性住房（例如将保障性住房出租、隐瞒条件等情况）的家庭勒令其退出保障性住房，使保障性住房能够真正发挥它的保障作用，实实在在的提供给住房困难家庭，做到服务精准化。

（四）建立完善的保障性住房体制

保障性住房在我国的发展依然还处于发展阶段，相关的制度体系还不够完善，政府应该根据保障性住房发展的要求建立适合我国发展的相关体制，为保障性住房的建设与市场接轨提供制度保障，加强保障性住房对市场的吸引力。

三、结束语

保障性住房已经成为了一种社会福利，建设规模也越来愈大，真正的改善了住房困难家庭的基本居住环境。但是，随着时代的发展，保障性住房的建设也面临着各种问题，其中建设资金问题尤为突出，同时也对政府提出了更高的要求。总之，保障性住房的建设应该仅仅跟随者时代的进步而进步，解决更多的困难家庭的住房问题，为全面建成小康社会、实现中国梦添砖加瓦。

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