十四五城市更新的关键是功能再造

文／唐黎明

不同于十三五时期突飞猛进的城市建设，十四五期间，我国城镇化建设已经进入了平台期，大规模的新城新区建设已经告一段落，老旧城区改造、城市更新浓墨登场成为主角。

作为城市化较为成熟的区域，老旧城区一方面“先天不足”，由于建设年代较早，建设标准较低，危旧房较多，居住条件和环境无法满足居民日益增长的居住需求；另一方面又“后天营养不良”，社区困难职工相对集中，房屋产权形式复杂多样，管理体制机制不顺，物业管理存在“真空”，城区居民日常生活面临许多问题和现实困难，城市更新与老旧小区的治理已形成一个刻不容缓的社会问题，这也是十四五规划期间城市建设与民生保障的重要内容。

然而，城市更新并非简单的拆旧建新，而是一项系统工程。

随着经济和社会的快速发展，许多旧城区功能过于集中，用地结构不合理，使得旧城人口膨胀、居住紧张、环境污染、资源浪费等一系列问题叠加累积，越发难以解决。有的城市推进功能疏解，在工业离开市中心、居住区向外疏散的城市发展过程中，旧城出现了功能和结构的衰退，甚至导致老城区域空心化。亟需进一步配置商业、服务业、金融业及必要的交通和市政设施，提升城市中心区的服务功能。

如何应对旧城区衰退和空心化的问题？许多城市的开发商和地方政府为了获得更多的商业利益，拆毁旧建筑，建设新建筑似乎是最简单粗暴的办法。这种模式导致大量缺少规划的新建筑如雨后春笋般涌现，而在遇见规划问题之后又是推倒重来，陷入了“拆-建”恶性循环。与国内城市不一样，英国的很多城市不轻易建造摩天大楼，而是十分注重对老建筑重新装修改造，注入新的城市功能，以适应现代化居住和商业扩张的需要，在英国的伦敦一区依然保持着十九世纪甚至更早的城市格局。

北京的798，上海的新天地，则是国内城市功能再造的典型案例。上海新天地位于市中心淮河路南侧，黄陂南路和马当路之间三万平方米的地块上。在新天地改造之前，这里是一片拥有近一百年历史的石库门里弄建筑，是中西合璧的产物，更是上海近代建筑的标志。90年代初期，上海开始了大规模的开发建设，不少石库门老房子被拆卸，取而代之的是此起彼伏的高楼。为了保留这些“历史建筑”，瑞安集团在一九九七年就提出了一个石库门建筑改造的新理念：借鉴国外经验，采用保留建筑外皮、改造内部结构和功能、并引进新的生活内容，改变原先的居住功能，赋予它新的商业经营价值，把百年的石库门旧城区，改造成集国际水准的餐饮、购物、演艺等功能的时尚、休闲文化娱乐中心，注入了多样化的消费功能，使得老旧城区获得了新的生命力。

可见，城市更新、旧城的功能再造，与城市产业重构，基础设施提升，以及公共空间再建密切相关。

要实现旧城功能的再造，一是对旧城建筑进行梳理分级，分类施策。可以成立由规划设计师、历史学家、当地居民组成的团队，考量建筑物的现状、历史价值、产权状况等多种因素，对所有需要保护的建筑详细建档，再结合现状需求，分类施策，缺产业的补产业短板，少市政设施的补设施弱项，以问题为导向，根据当地居民的需求注入不同的城市功能。

二是提升老旧城区的承载力。老旧城区多数建设于上世纪90年代初，规建管的标准较低，随着人口密度的增多和时间推移，多数会出现供水困难，排水不畅、污水横流、管道漏损、电线老化、垃圾处理能力不足、停车设施匮乏等问题。推进市政基础设施优化升级，加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网的改造和检查，是提升老旧城区生活品质的必要手段。

三是以微改造重塑公共空间。城市更新是一个精细活，大规模的拆建必然会失去传统的格局和文化氛围，微改造更切合实际：从小型公共空间改造与建设入手，以街区为单位进行改造，采用“针灸法”，单点切入，将一些碎片化空间整合利用，改造为居民的公共活动空间。如老旧城区内的杂乱绿地、建筑物的边角空地，尝试见缝插针建设智能立体停车库等设施，缓解停车困难；一些废弃建筑物拆迁腾出的空间，可以建设休闲场所，口袋公园和小微绿地。

通过完善市政设施提升老旧城区承载力，通过微改造增加居民的公共活动空间，通过产业的植入再造城市活力，城市更新既是城市历史文脉的延续，又是城市生命力的重建。实际上，对于政府和开发商而言，旧城改造与城市更新，可能意味着新的商业机会和增长点。

一般而言，楼宇的建造成本大概占整个建筑构造总成本的30%，内装修还有维护等所有这一切要占到70%。同样的道理，如果政府引导将十四五的建设重点放在旧城改造和城市更新方面，就会带来许多新的机会。比如香港就规定建筑物的门窗是五年要检查一次，不合格的要予以更换；类似的还有近期北京推出的老旧小区加装电梯的政策要求。这些措施，既带来了建筑业的繁荣，也意味着带来了税收。

十四五时期，是推动城市高质量发展的攻坚克难期，无论是提升城市品质，还是寻求新的增长点，城市更新的重要性不言而喻，旧瓶装新酒，同样能打造出新天地。（本文作者系和城咨询合伙人）