水利水电建设利益共享土地补偿研究

孙 海 兵

(三峡大学水库移民研究中心，湖北 宜昌 443002)

水利水电建设是社会经济持续发展的重要支持系统，目前我国已成为世界上拥有水库大坝数量最多的国家。水利水电工程不可避免地要征收农田进而造成移民安置，其核心是利益分配问题。在现行征地制度下，土地一般按原用途与社会保障予以补偿，移民未能充分享受到土地升值带来的收益，由此产生的社会问题已逐步取代工程技术问题，成为制约水利水电可持续发展的主要因素。党的“十九大”报告指出，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》(发改能源规[2019]439号)提出，建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益的长效机制。移民平等参与利益分配是建设和谐社会的应有之义，是早已存在且亟待改进的话题。

1 文献综述

国内学者李炳炎在理论界首次提出构建合理的分配制度和利益分享机制来促进社会和谐与共同富裕的实现。陈永华探讨了金沙江水电移民共享电站经济效益的理据与机制[1]。胡大伟分析了四川槽渔滩水电站、福建东固水电站等长期补偿的资本化操作模式[2]。国外学者Mokorosi认为水电资源开发中承认受影响居民权利的四个关键因素是：适当的法律与政策框架、公众参与、可持续补偿措施与公平获得衍生利益[3]。Skinner在对非洲西部水电项目实证分析的基础上，提出利益分享的本质是在工程受益区与移民之间构建公正合理的契约关系，且至少涵盖项目收益分成、非货币补偿和发展机会等三个层面内容[4]。Diana认为水电开发利益分享的动机源于对社会正义、人权、参与和赋权的关切，其往往作为安置补偿的内容来设计[5]。Soliev总结了国际水电资源管理中的利益分享方式，指出利益分享的主要好处是能促进各方合作，将零和博弈转化为正和博弈[6]。由以上研究可以归纳出：移民贡献出自己的土地等资产，理应作为项目主要利益相关者而非被动接受者，以契约为基础充分参与收益分配，获得公平的补偿和衍生福利。

总的来说，已有研究比较缺乏对移民合理利益分配等的定量分析，在一定程度上影响到利益分享的落地。本文主要对利益共享下土地补偿价格这项核心要素给出了两种动态测算模型，并就模型应用及相应的利益分配调整等进行了案例分析，对以往研究形成必要补充，也增强对实践的指导作用。

2 模型构建

2.1 土地入股分红模型

水利水电工程中土地入股安置一般是指移民依据现行政策预期可以获得的全部或部分土地补偿补助费作为资本金投入到项目中，并按所占股份比例进行持续分红，其他个人财产补偿费一次性获得后用以解决基本生活需要。

移民入股后参与分享的基础原则上应是项目所产生的综合效益。不同项目综合效益产出多样化，如水电站等经营性项目的效益可能远远超过农地农用效益，土地升值明显，而且比较容易核算，但一些准公益性或公益性水库的经济效益较少甚至没有，社会、生态等非财务效益即使较高但量化难度较大。

在此种模型中，假设项目总投资为z，移民不领取而直接作为项目资本金的土地补偿费用为l，项目建设期为m，项目运营期为n，运营初年净收益为r。随着社会经济的发展，项目收益会呈增长趋势，这也符合移民对分红不断增加的预期。纯收益年增长率预计为g，土地投入项目形成无形资产的年摊销费为f，征地面积为s，折现率为i，则土地作价入股分红换算的补偿价格：

P={(l/z)r[1-(1+g)n/(1+i)n]/(i-g)+

f[1 -1/(1+i)n]/i}/(1+i)m/s

2.2 土地价值加总模型

农地对大多数移民而言是重要的农业生产资料，也承担着社会保障功能，还为公众提供生态安全等外部效益。从利益公平分配的角度看，征地移民应拥有农地的农业用途价值、社会保障价值及农地转用的部分增值，即移民不仅得到农地现有价值的补偿，也应获得农地未来价值的补偿，开发企业或政府拥有农地增值收益的其他部分。

农地农业价值是农地农用产出农产品，并通过市场交易获得经济收益的价值。农地社会保障价值主要涵盖就业、养老、医疗等三方面的保障价值，土地可以说是移民维持基本生活的最后一道防线。农地被征收后的增值应在移民、开发企业、政府等利益相关者之间合理分配。理论上所有土地都具有同等发展建设的权利，但因规划因素导致用途不同，增值有别，且任何土地都不是孤立的升值，而是诸多因素综合作用的结果[7]。故此，测算农地增值不一定要细分现状地类与规划用途，可取一定区域土地平均增值收益。

在土地价值加总模型中，假设土地农业价值为P农业，土地潜在社会保障价值为P社保，土地平均增值移民分配部分为P增值，则土地补偿价格：

P=P农业+P社保+P增值

3 案例分析

3.1 丹江口水库建设征地概况

本文选取南水北调丹江口水库建设项目作为案例。南水北调中线工程在国内率先把水利水电工程征地补偿标准提高到年产值的 16倍。水源地丹江口大坝加高工程淹没土地面积307.7 km2，其中耕地1.48 万hm2，园地0.23 万hm2，征地范围涉及河南、湖北两省，2009-2012年累计迁移34.5万人。在搬迁6年后选择湖北省丹江口市与河南省淅川县的农村就近后靠移民进行了实地调查，共收回有效问卷273份。调查显示，移民征地前人均耕地0.096 hm2，人均园地0.021 hm2；征地后人均耕地0.040 hm2，人均园地0.003 hm2；农业收入占家庭收入的比重由征地前的67.56%降为征地后的20.02%。

3.2 利益分配现状

南水北调丹江口水库建设的主要利益相关者情况见图1。图1中：中心为项目名称；第一层为主要利益关系者，分别为中央政府与受水区政府、移民、项目法人(开发企业)、水源区政府与居民；第二层是利益相关者的主要投入要素，包括资本、水资源、土地资源、管理、环境资源等；第三层是当前项目利益回报，分别为综合效益、前期补偿与后期扶持、顺利完工与安全运行及资产保值增值、转移支付与对口协作等。就移民而言，其搬迁前房屋等个人财产基本做到了合理补偿，但土地按照16倍的标准补偿补助，且后续帮扶救济色彩较重。这或许是受访移民中的78.75%认为征迁后住房条件改善，而56.41%对征地政策不太满意、31.14%感觉土地被征收后生活水平下降的原因之一。因此，有必要厘清移民应有利益，尽可能避免引发社会问题。

图1 丹江口水库建设主要利益相关者状况

3.3 利益分享下合理补偿测算

3.3.1 入股分红模型测算

丹江口水库大坝加高工程既产生由防洪、供水、发电、航运、生态等创造的各种直接或间接的经济收益，也可能衍生出一些非货币形式的隐性福利，如区域发展环境优化、基础设施改善等。本文仅对防洪、供水与发电等三项效益进行测算，并纳入分享内容。2014年是南水北调中线工程通水年，被定为运营期初年，结合有关规范运营期取为50 a；将移民搬迁开始时间到2014年定为建设期，按平均值取3年。

依据王晓贞的研究[8]，南水北调水源工程总投资556.43 亿元，其中征地移民投资457.87 亿元。按照政策标准，可计算出库区耕地补偿费用约为51.54 亿元，园地补偿费用约为12.43 亿元。水源工程总贷款额72亿元，建设期利息23.85亿元。假设移民将耕园地补偿费用全部入股到工程中，并能够抵减贷款，可以减少利息支出，但对总投资影响不大，暂不考虑。耕园地补偿费用占总投资的占比分别为9.26%、2.23%。

丹江口水利枢纽管理局数据显示，丹江口水库自1967年下闸蓄水至2009年，累计防洪减灾效益450 亿元，则多年平均防洪效益为10.71 亿元。大坝加高工程完工后主汛期防洪库容由77 亿m3增加到110 亿m3，防洪效益将更加显著。假设防洪库容与防洪效益近似成正比关系，则工程运营初年增加的防洪效益预计为4.59 亿元。

丹江口水库近期年调水量为95 亿m3，后期增加到120～130 亿m3，本文按95 亿m3估算。依据相关规定，供水项目主要由政府投资的，净资产利润率不得高于6%。考虑到前期还贷压力大，本文按保本微利原则将供水初年净资产利润率定为1%，则对应净收益为4.84 亿元。综合水价制定中考虑了工程折旧费或摊销费，移民投资部分63.97 亿元应计提摊销，按50年平摊，年均摊销1.28亿元，其中耕地摊销1.03 亿元，园地摊销0.25 亿元，相当于支付给移民回收成本。

查阅丹江口水力发电厂历年发电量，2000-2013年，年均发电量为33.94 亿kWh；2014-2017年，年均发电量为26.17 亿kWh。丹江口水电站发电效益或有减少的趋势，但不排除因计量年限短可能造成偏差，暂不考虑此部分收益。陶岔渠首枢纽工程是南水北调中线工程的渠首，也是丹江口水库的副坝。该工程当前年发电量为2.38 亿kWh，上网电价按0.32 元/kWh执行，参考行业平均水平，净利率取20%，则发电年净收益为0.15亿元，作为运营初年发电收益。

综上，项目运营期初年防洪、供水与发电的净收益之和为9.58 亿元。胡鞍钢教授等根据全球增长模型预测出我国2015-2050年GDP年均实际增速在4.42%～5.13%，本文年收益增长率按略低于经济增长率确定，取为4%。折现率一般采用安全利率加上风险调整值计算，国内外经验表明，十年期国债通常被选为衡量长期投资成果的标准，本文将2010年十年期国债利率3.25%作为安全利率，风险调整值参考国内外农用地估价经验取为1%，因此，折现率为4.25%。由此耕园地入股分红模型计算的补偿价格分别为：

P耕地={9.58×9.26%×(1-1.0450/1.042 550)/

(0.042 5-0.04)+1.03×(1-1/1.042 550)/

0.042 5}×10 000/1.042 53/1.48=365 975 元/hm2

P园地={9.58×2.23%×(1-1.0450/1.042 550)/

(0.042 5-0.04)+0.25×(1-1/1.042 550)/

0.042 5}×10 000/1.042 53/0.23=567 412 元/hm2

3.3.2 价值加总模型测算

(1)农业用途价值。农地农业价值一般采用收益还原法测算，其计算公式为：

P农业=a[1-(1+h)n/(1+r)n]/(r-h)/(1+r)k

式中：a为农地年纯收益；h为收益增长率；r为土地还原率；n为土地使用年限；k为调查时点至搬迁时点的平均年限，取为6 a。

由调查得知，移民家庭耕地年纯收入为10 528 元/hm2，园地年纯收入为16 035 元/hm2。农地使用年限与入股分红模型中项目运营期保持一致，取值均为50 a，土地还原率也同样取4.25%。随着农业发展水平的提高，农地产出收益会呈增长趋势，2010-2015年湖北与河南省的农业增加值年均实际增长率约为4.5%，且呈递减态势，本文h按1%保守估计。不难算出耕园地的农业用途价值分别为200 559、305 467 元/hm2。

(2)社会保障价值。农地社会保障价值测算参考沈卓雯、李勋华的研究[9,10]，采用替代方法并做动态调整。

釆用最低生活保障金测算农地的就业保障价值。丹江口库区县市2010年城镇居民月最低生活保障标准为180元。依据2010年人口普查数据，可知库区县市人口的平均年龄为37岁，且男性占51.44%。基本生活保障年限一般到农民基本丧失劳动力为止，即男性60岁、女性55岁结束。故选取23年(男性)、18年(女性)作为保障时间。就业保障价值计算公式为：

P就业=180×12×{51.44%×

[1-(1+e)23/(1+r)23]/(r-e)+48.56%×

[1-(1+e)18/(1+r)18]/(r-e)}b/q

式中：e为最低生活保障年均增长率；r为还原利率，取4.25%；b为征地前农业收入占家庭收入比重；q为人均耕园地面积。

2010-2015年湖北与河南省的最低生活保障年均实际增长率约为8%，本文e按5%保守估计。可以算出农地就业保障价值为264 560 元/hm2。农地社会保障功能或由耕地与园地共同承担，农地的加权纯收益为11 516 元/hm2，假设纯收益与保障价值成正比，则耕地的就业保障价值为241 862 元/hm2，园地的就业保障价值为368 376 元/hm2。

根据居民基本养老保险的规定，每月养老金=基础养老金+个人账户余额/139，以开始领取值等于当时城镇居民的最低生活保障来测算农地养老保障价值。2010年丹江口库区县市基础养老金为55元，为简化计算，假设基础养老金与最低生活保障的年均增长率相等，则养老缴费即养老保障价值计算公式为：

P养老=[51.44%×(180-55)×(1+e)23/(1+r)23+

48.56%×(180-55)×(1+e)18/(1+r)18] ×139×b/q

式中：e、r、b、q与上述就业保障价值评估公式中的取值相同。

不难算出农地养老保障价值为116 290 元/hm2。同上，可分别算出耕园地的就业保障价值为106 313元/hm2、161 923元/hm2。

按照居民基本医疗保险的规定，2010年丹江口库区县市每位移民交30元钱，政府统筹。同期库区人均寿命73岁，故移民平均缴费时间取36年。农地医疗保障价值计算公式为：

P医疗=30×[1-(1+t)36/(1+r)36]/(r-t)×b/q

式中：t为医疗缴费年均增长率；r、b、q与上述养老保障价值评估公式中的取值一样。

2010-2015年湖北与河南省的农民医疗缴费年均实际增长率约为15%，本文t按10%保守估计。经计算，农地医疗保障价值为17 801 元/hm2，同样可得到耕园地的医疗保障价值分别为16 274、24 786 元/hm2。

综上，耕园地的社会保障价值分别为364 449、 555 085 元/hm2。

(3)增值收益分配。选用意愿调查法调查移民享有土地发展权利的购买意愿，并以此作为平均增值，再结合分配比例得出移民分配的增值收益。本调查中耕园地未予细分，笼统地对农地调查。调查显示，移民年支付意愿的平均值为27 435 元/hm2。移民参与增值收益分配的计算公式为：

P增值=df[1-(1+h)n/(1+r)n]/(r-h)/(1+r)k

式中：d为调查时点平均支付意愿值；h、r、n、k与上述农业用途价值评估公式中的取值保持一致；f为移民分配比例。

在移民是否应该参与分享土地增值收益这一问题上，90.84%的受访者自认为是水库工程的贡献者，参与分享理所当然；进一步询问其对于增值收益期望分配的比例，平均值为28.19%。本文综合考虑肯定和否定两种意见，将移民分配比例定为25%。由此可算出移民分配的增值收益为130 659 元/hm2。

(4)征地补偿价格。耕园地的征地补偿费分别为695 667、991 211 元/hm2。

3.3.3 与实际补偿的比较

将上述二种模型测算的补偿价格与实际补偿进行比较，见表1。丹江口征地移民获得的与土地相关的补偿可分为前期补偿与后期扶持，前期补偿是移民搬迁时的一次性土地补偿额，后期扶持是指政策规定的移民搬迁后人均600元长达20年的现金直补，与社会保障有异曲同工之处，其折现值计算公式为：

P直补=600×[1-1/(1+i)20]/i/q

式中：q为人均耕园地面积；折现率i取4.25%。计算结果为68 176 元/hm2。

表1 土地补偿模型测算结果及与实际补偿的比较 元/hm2

二种模型中，土地入股容易使人产生补偿更高的预期，本文测算结果略高于16倍的标准。这种长期补偿方式的可取之处是能保证移民的基本生活和长远生计，也能缓解政府或项目法人的筹资压力。本案例中供水与发电收益等可由项目法人等逐年分配，防洪效益等因无财务收入可通过财政转移支付承担，但若交易成本过高，利益分享仍难以落实。从实际操作层面看，土地入股分红可能主要适宜于有长期稳定收益的中小型经营性项目。运用三种价值加总模型测算的价格，则要大大高于实际补偿标准。此模型不受征地项目功能的限制，有广泛的适用性，也可以按资金等值换算为长期支付。还不难发现，耕园地的实际前期补偿价格要比二种模型测算的平均值低34.40%、30.65%，即使加上后期补助，仍然要低21.55%、21.90%。

3.4 优化利益分配的路径

上述分析表明，移民土地补偿不充分，况且尚有一些效益未予以量化，可通过利益分配调整来实现利益相对均衡配置，防范化解社会风险。在已有补偿的基础上，若追加补偿提高移民收益，根据量化结果，可能需要增加耕园地补偿共计32.52 亿元。若用后期补助抵减，则还需要20.86 亿元，相当于目前项目总投资的3.75%，此补偿值应处在政府或项目法人可接受范围之内。推荐追加20年的输血与造血相结合的补偿，既契合移民面对未来不确定性愈发重视分享项目显性效益和隐性福利、确保家庭生活水平不降低及日益增长的美好生活的新诉求，也与移民后期扶持相得益彰，还避免政府或项目法人陷入无限责任的泥潭，达到和谐多赢。移民追加补偿具体可包括两个层面：一是政府层面。移民后期扶持包括但不限于现金补助，不断强化统筹整合后扶资金与各类财政资金等，聚力于移民产业扶持、教育培训、医疗救助、养老保险等方面，注重移民精准脱贫、稳定增收、公共服务水平提升等。丹江口水库还可以借鉴三峡库区经验，通过持续实施对口支援、财税优惠、设立库区产业发展基金等，惠及移民。二是企业层面。综合运用经济、社会舆论等手段，激励项目法人积极履行社会责任，通过产业项目扶持、文化卫生项目建设、完善基础设施、捐资助学、关爱弱势群体等方式，与移民共享发展成果。

4 结 语

水利水电项目利益分享符合共建共赢的发展理念。本文主要对利益共享下移民土地合理补偿给出了量化模型与个案分析。结果表明，土地入股模型的测算价格略高于实际补偿额，运用三种价值加总模型测算的价格，则要远超过实际补偿标准。依据模型结果，可通过形式多样的追加补偿对利益分配动态调整，增强移民共享发展的获得感，有效避免社会风险，实现多方和谐共赢。

本文的模型提供了一种分析水利水电建设利益共享土地补偿的工具，具有一定学理意义与参照意义，但也或存在一定的局限性，如收益增长率的预测难度大，今后可能还需要更多案例进一步探索；实施保障措施如法规政策完善、体制机制创新等，也有待深入研究。