生态文明建设背景下我国环境审计问题及对策研究

李建峰

摘  要：本文以生态文明建设，发展低碳经济为背景，通过阐述环境审计基本概念，分析了我国政府环境审计存在的诸如环境法律法规不完善，环境审计条件不成熟、环境审计结果执行机制有弊端等问题，并从国家宏观规划、行业中观引导和个人微观实施三个方面提出完善环境审计的对策建议。

关键词：生态文明;环境保护;政府审计

一、环境审计相关理论概述

（1）生态文明建设与环境审计的关系。生态文明建设的核心是倡导低碳经济，但部分企业片面追求经济利益，向自然无限索取，生态文明建设与经济利益最大化之间的矛盾愈演愈烈。环境审计人员通过定期对企业的环境活动进行鉴证，公示审计结果，责令其限期整改，规范企业的环境行为，以保障生态文明建设与经济健康、协调发展。

（2）环境审计概述。陈思维（1998）认为，环境审计是政府、民间和企业三大审计主体监督评价环保政策的实施和因经济行为而产生的环境问题的活动。刘长翠（2005）认为环境审计属于环境审核的一部分，其内容应当包含对环境管理系统有效性的评价。王恩山（2005）认为，政府除了对环保资金和环保政策进行审计外，环境投资项目亦应得到重点关注。

二、我国生态文明建设背景下环境审计的现状分析

我国从20世纪80年代正式开启环境审计的征程，虽取得一定成绩，但与发达国家相比，仍存在许多问题。

（1）环境审计法律法规支撑不足。目前，我国相继出台了《大气污染防治法》、《矿产资源法》等8部环境保护法律，15部自然资源法律和50部环保行政法规，基本形成了有我国特色的环境法律体系。但随着环境问题的多样性，环境审计内容更加广泛，目前我国的环境立法缺乏对某些环境审计实践事项的具体法律规定。同時，我国环境会计准则和环境审计准则的缺失，造成审计人员在审计过程中主观性过强，加大了环境审计风险，制约了环境审计的发展。

（2）审计主体发展不均衡，环境审计模式不明确。鉴于我国的国情和环境审计的特点，政府机关、社会中介和企业内部审计三大审计主体发展极不均衡。首先，环保资金主要出自财政拨款，故其审计应由政府审计机关负责，以政府环境审计为主导;其次，我国环境审计时间短，理论知识和实践经验积累不足，环境审计准则尚不明确，民间审计参与环境审计的难度很大;最后，我国环境保护法律法规不强制企业披露环境信息，企业环保意识薄弱，内部环境审计发展受到限制。

（3）社会各界对生态文明审计不够重视。环境审计作为新兴事物，公众对其在保护环境，促进生态文明建设的作用认识不够，不能参与其中。同时，部分审计人员认识不到环境审计工作的特殊性，把环境审计当作传统财务审计对待，仅关注环保资金的运用，对企业环境内部审计的思考不足，这些都阻碍了环境审计工作的推广。

（4）环境审计范围、形式受限，审计质量不高。2003-2014的16个环境审计公告数据显示：16个公告中环保资金审计项目9个，占公告总数的56.25%;环保建设项目审计项目3个，占公告总数的18.75%;环境政策法规执行审计项目3个，占公告总数的18.75%;环境绩效审计项目仅1个，公告总数的6.25%。从公告数量分析，绩效审计所占比重很小，政府审计机关很少评价环保资金的使用效率和效果。同时，环境合规性审计过程中容易忽视政策本身的科学性和有效性，降低了环境审计的质量。

（5）环境审计实施条件尚待提高。环境审计是一个系统工程，需要人力、物力、技术等条件成熟。一是环境审计人员的素质不高。现阶段我国环境审计人员知识结构比较单一，50%以上人员出自财务审计专业，环境科学专业人数不足10%，环境法律专业人员不足6%。二是环境审计的技术投入不足。环境审计过程中会涉及污染程度监测、大气质量监测、水质量监测等技术问题。依托专门的监测机构，需要大量的财力和技术投入，这是目前环境审计无法广泛开展的症结所在。

（6）环境审计结果执行机制存在弊端。一是环境审计公告数量少。2006年，我国开始环境审计结果公告。截至2014年审计署结果僅204项，环境审计的公告仅17个，占公告总数8.33%。二是公告可理解性差。环境审计结果公告对审计项目的某些细节问题表达模糊，公众不能准确理解相关信息。三是社会关注度低。政府对环境审计结果公告的宣传力度和利用程度不够，未能引起社会各界的关注，无法发挥其监督作用。四是规避实质问题。公告很少评价领导干部在贯彻落实资源环保政策，使用资源环保资金，开发建设资源环保项目过程中的责任履行情况等实质问题。五是处罚力度不够。政府环境审计处罚不够严厉，未能引起被审计单位重视，审计效果差。

三、完善生态文明建设背景下环境审计的建议

（1）国家宏观规划，健全法律法规，强化环保理念。一是完善环境保护的相关法律法规。①将环境保护与环境审计写入宪法。修订宪法，从宪法高度对环境审计进行框架式的概括，确定环境审计的重要地位;②修订审计法。对环境审计的相关内容，如工作原则、工作方法等进行补充，明确政府环保部门和政府审计机关的分工合作问题，增强了政府环境审计的公信力;③修订环境保护法。与时俱进，充分考虑扩大经济发展所引发的环境保护的新问题，扩大法律的覆盖面，明确权威的法律依据，弥补环境审计制度的缺失。二是构建明确的环境审计准则。制定专门的环境审计准则，规定环境审计人员的工作标准，督促其严于律己，各司其职，提高我国环境审计的效率和效果。环境审计准则制定要依托法律，与时俱进，要导向鲜明，注重细节。三是加大环境审计理念宣传力度。政府机关应利用广播、电视、新媒体等手段加强宣传教育，提高生态文明建设和生态环境保护的责任意识，使公众对政府环境审计有更加清晰的认识，增强公众环境保护意识，营造良好的舆论氛围;应打破地方保护主义的壁垒，监督相关单位落实环保措施，严厉查处违规企业及相关人员，对通过审计发现的环境问题进行彻底整改。

（2）行业中观引导，健全审计模式，拓展审计内容，强化结果透明度。一是借鉴国外经验，健全审计模式。国际上成熟的环境审计发展模式是 “政府主导，民间和企业内部审计为辅”，三方合力进行。而我国环境审计主要由政府审计机关执行，力量相对单薄。一方面，应确定清晰的环境审计准则，积极吸纳社会中介机构参与环境审计;另一方面，逐步强制企业披露环境相关信息，增强企业环保意识，促使企业改进环境管理薄弱环节，制定环境内部控制，引导企业环境内部审计的发展。二是突出环境绩效审计，拓展审计内容。现阶段，环境绩效审计在政府环境审计中比重较小。审计机关应将注意力转移到环境绩效审计上，实行全面审计，拓宽审计内容。三是完善责任追究机制，强化结果透明度。首先，将环境履责情况与政府官员政绩挂钩，作为官员提拔标准，激励领导干部对环境问题加强治理，提倡“环保生产”，绿色发展;其次，审计机关要将环境审计结果及时公布于众，广开言路，接受社会各界监督;最后，加大处罚力度，贯彻责任追究制度。将环境治理绩效作为考评官员重要指标，采取强制措施严厉打击环境违法犯罪，增强责任主体环保意识。

（3）个人微观实施，多渠道提高环境审计人才的专业素质。一是提高主动学习能力。审计人员应主动学习国外先进审计方式方法，寻求审计技术突破，收集真实、有效的环境数据，提高环境审计的效率和效果;二是强化人才引进和后续培训。建立专门审计人才培养机制，引进不同学科专业人士，提升环境审计人员知识层次;三是利用专家的工作。在环境监测方面要与国内外知名外部专家建立合作关系，必要时要利用专家的工作。四是构建信息交流平台。以政府环境审计为主导，構建一个信息平台，强化政府审计、社会审计和企业内部审计人员的交流与合作。

参考文献

[1]陈思维.环境审计[M].北京：经济管理出版社，1998.

[2]刘长翠.企业环境审计研究[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]王恩山.受托环境责任运行机制探索[J].审计与经济研究，2005（11）：35.

[4]王健姝，杨智慧.环境审计准则研究[J].审计理论与实践，2003（2）：33-38.

[5]耿建新，牛红军.关于制定我国政府环境审计准则的建议和设想[J].审计研究，2007（4）：8-14.