对鄂东南石材矿山越界开采的处理案例分析探讨管理要求

陈光友 董衡

摘要：矿产资源是国民经济建设的基石，随着政府放管服改革工作不断深化，要求基层政府部门在矿产资源开发监管职能上不断改革，以促进市场活力和矿企创新能力。本文结合具体案例对矿山合法合规开采如何开展相关生产监控进行了分析，明确了在处理违法开采过程中应注重法律精神和契约精神，并探讨了基础部门在矿产资源开发监管中的管理对策和管理要求。

关键词：矿产资源;越界开采;管理对策;联席制度

中图分类号：D922.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）012-0341-03

前言

矿山企业持证生产是矿产资源法律硬性要求和企业合法享受收益的必备条件。矿山整顿之前一些县市矿山矿区范围批复是小范围的批复，从市场实践看，不适应大规模的开采，不适应资源的大规模投放市场，而近两年资源的一路走高，导致企业扩大生产规模，进行适应市场、收获利益的“生产”行为。

一、矿山生产行为监控措施

矿山企业在“生产”上进行著重，必须在政府职能部门监控引导下进行规范化管理和生产：

一个监控是国土部门要求的，资源的开采应符合资源的特征，开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺，在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共、伴生矿产应当综合回收。对暂不能综合回收的矿产资源，应当采取有效的保护措施。开采加工经法定程序而获得的矿采资源，禁止采取破坏性开采方法开采矿产资源，这个具体体现在矿业权合同和矿产开发利用方案中。

第二个监控是开采生产设计方案中对该资源及资源托付的地质特征进行安全、集约、节约生产，这个监控是受国土、安监共同管理，体现在开发利用方案和矿山安全生产设计中。

第三个监控是环保部门和水土保持部门的对矿山开采要环境达标式的绿色开采生产，环境有一定的承受能力，矿山开采加工运输要符合这个方针，实现可控。环境保护是现代绿色矿业的主要内容，而绿色矿业建设是矿业活动生存的方向与命脉;原来这个要求主要体现在矿山环评方案与水土保持方案中;现在按自然资源部要求，也体现了自然资源部门对资源的绿色要求。

故依此一系列矿山生产要求，笔者认为对矿山生产的违规与违法查处，要结合以上相关的几个生产监控要求，并就对各生产监控的违反情节轻重进行综合全盘考虑。

二、石材类矿山违法违规开采主要体现

石材类矿山是露天开采，暴露问题比较明显，在运行中违法与违规主要体现在以下几个方面：无证开采、越界开采、破坏性采矿、买卖出租或以其他形式转让资源、倒卖颁发的石材采矿权、未经批准擅自转让石材类采矿权、以承包等方式擅自转让石材采矿权、破坏地质环境（这些管理查处权限是国土部门）、以及涉及到安检部门的安全事故责任类和违反环保部门《环境影响评价法》《建设项目管理条例》《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废物污染防治法》水土保持部门的水土保持法等相关法律法规。可见石材矿山从设立、运行到采矿结束，国家有“海陆空”多层次多方位的监控与监管，牵一而动全身，对矿山的违法违规查处应该是多部门协同配合的，就是在同一部门内也有关联案件进行一并处理。矿山企业必须在规程中生产运转。

三、矿山违法违规开采具体案例

根据《国土资源违法行为查处工作规程》的指导意见，越界采矿是指采矿权人擅自超出《采矿许可证》载明的矿区范围（含平面范围和开采深度）开采矿产资源的行为，那么石材类矿山越界了怎么办？以近几年鄂东南某石材矿山越界开采案例为例：

（一）案例简介

某矿山由于距离新型基础建设市场运输距离近，加之建筑用大理岩料市场行情非常好，于是加大了对开采、加工的投入，仅一年就生产了批复的年开采规模近3倍矿产品。原批复矿区小，矿区边界模糊，管理没有跟进，导致企业在开采过程中，越界了。在企业的年度检测中，企业在检测机构的提醒下，发现了越界行为，马上停止、并封存了越界开采出的矿产品（矿产品是指把国家核定的矿种从原始地质环境赋存状态中经过生产劳动的剥离或搬运或加工处理的物质原料），并向国土部门提起从轻处理的报告书。国土部门在接到企业的报告书后，展开了调查，核定认可：一、企业持证规模是年产4万方，储量核实为矿区年生产10万方，越界开采大理石资源6千方，越界破坏未批复荒草土地800平方米。二、调查国土巡查部门和安监部门的矿山巡查记录，没有发现企业的开采、加工安全有较大隐患及事故。矿山整体开采符合分层安全开采，越界区域已与矿区形成一个平台。三、环保部门提供的矿山环境监测记录，没有发现大的环境失控。四、越界区域在矿山的西北边、该区域是非常陡峭的山体，企业由于一系列的原因，没有在该区域进行矿区边线布置，导致此次开采没有参照物而越界。经过加工的矿产品一部分在矿山堆场存放，没有加工的在越界区域堆放。在处理该案时，笔者发现该市国土部门是这样处理的：

1.聘请该市物价部门价格认证机构对越界6千方建筑用大理石矿产品进行价值认定，鉴定价值为22.2万元（时价）。

2.经与上级国土部门沟通，认为该石材矿的越界开采没有对矿山整体资源形成破坏性，故认可越界没有形成破坏性的采矿（采取破坏性的开采方法开采矿产资源，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案，开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。一般而言建筑用碎石资源基本没有破坏性开采方式）

3.按湖北省矿产资源开采管理条例第24条：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地质矿产管理部门责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，（一）、（二）、（三）项可以并处以违法所得20%以上50%以下罚款，（四）项可以并处以违法所得10%以上30%以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未取得采矿许可证擅自进行采矿活动的，（二）擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区或他人矿区范围内开采的;（三）擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的;（四）超越批准的矿区范围采矿的规定，该企业违法违规情节严重（越界开采的矿产品和违法所得在30万元以上[物价鉴定为22.2万元，为什么国土部门处罚认定是严重呢，22.2万元按湖北省国土执法标准为情节较重，这是因为在国土部门进行立案查处时，询问笔录记载该企业矿产品销售价为58元每方，国土部门就此案与上级汇报时，上级建议按销售价格进行计算，故国土部门认可矿产品所得为34.8万元]，…-湖北省国土部门行政处罚自由裁量权实用规范第17条。

4.结合以上调查，执行处罚标准：一、责令停止越界开采，没收采出的矿产品和违法所得34.8万元，并处违法所得25%的罚款，共执行43.5万元。二、鉴于越界违法所得34.8万元已违反两院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释（2016）第3条达到10万元30万元以上，以10万元为本地区执行的具体数额标准，将该案同时移交公安机关进行刑事立案查处。

（二）案例分析

在而今社会，石材资源矿山普遍存在越界和超采现象，为了矿业活动的持续稳定合规生产，为了管理与企业对接，笔者调阅多个地方相关的案件进行分析，发现该案当地国土部门处理有几个漏洞：

1.发现违法违规案件，需要法律上授权认可的机构鉴定才能认可违法情节轻重，并判断是否严重到触犯刑法。但该市国土没有执行价格认证机构作出的鉴定，下达的处罚决定书是凭询问笔录记载的销售价格，这是有很大的主观意愿参杂，具有不确定性，没有看到销售发票不能形成违法所得事实。

2.该企业越界的矿产品，企业第一時间发现后就进行封存，没有销售，就没有违法所得，只有矿产品。按湖北省国土部门执行自由裁量权处罚标准，应该是没收矿产品，故对该企业应该是没收6千方矿产品，抑或请示当地国有资产管理部门进行6千方矿产品拍卖处理（国有部门查处标的物的统一归属为国家国有资产管理）。

3.按价格认证机构鉴定的矿产品价值22.2万元，首先物价鉴定部门是否是按矿产品的加工状态进行了价格鉴定，资源开采后，即是矿产品，但经过各级加工，即有不同层次的适应市场的矿产品，当然各级价值不同，资源开采后的初级矿产品（所谓的毛石），价值是与多级加工后的价值存在很大的价值区别。同时经过鉴定价值是不是达到刑法规定的刑事立案标准刑法第三百四十三条第一款：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。2016两院关于违法采矿的解释第3条解释情节严重（一）开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的，该市经济发达，按多少进行起征呢，两院解释有程序。[该解释第十五条各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院，可以根据本地区实际情况，在本解释第三条、第六条规定的数额幅度内，确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院备案]。但该市国土部门仅凭10-30万元，就进行“10万元”的刑事立案标准进行移交，没有与物价、检察院、公安、政府、法院进行本地区执行的具体数额标准认可，这是不严谨的行政行为，增大国家侦查成本，某种程度是行政不作为、乱作为。

4.企业在原矿区还存在超采，应该进行调查后移交到安监部门，并同时递送超采材料到环保、水土保持部门、国土土地调查部门，同时是否在越界区域有违反矿山地质环境保护规定中因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡，含水层破坏，地形地貌景观破坏等的行为，这都需要一并进行调查处理。但该市国土部门没有进行调查，这是没有系统协同精神。故依以上分析，笔者认为，国土部门重新按以上所分析的系统办案，重新调查，在经核定机构认可没有造成区域地质环境较大破坏前提下，处理应该为1、责令停止越界开采，没收采出的矿产品6千方。2、按两院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释（2016）第3条达到10万元-30万元以上，本地区执行的具体数额标准，待与相关部门沟通后确定，依违法违规情节确定移交相关政法部门。

（三）本案例处理与管理对策的探讨

一、对越界的处理：一旦企业由于一些生产方面的错误第一次越界，越界量较少，没有破坏性开采，对越界区域没有造成地质环境破坏或较轻，并且立即退回矿区开采、封存矿产品，报告相关部门，这些情况在触犯刑法时法律上可以进行从轻处理，2016两院解释：第十条实施非法采矿犯罪，不属于“情节特别严重”，或者实施破坏性采矿犯罪，行为人系初犯，全部退赃退赔，积极修复环境，并确有悔改表现的，可以认定为犯罪情节轻微，不起诉或者免予刑事处罚。当然在国土部门进行查处后的视违法情节轻重进行移交。国土部门进行查处要秉同系统协作精神结合环保、安监、水保等部门建议，做出处罚决定：例如没收矿产品，没收非法所得（发现得早的越界，矿产品还没有进行多级加工、销售，就没有非法所得），可并处罚款，并责令修复破坏区域环境，相关资料备送安监环保部门进行训诫。如果几个监控监管部门都认可企业严重触犯部门法规，则加大处理力度，严重的注销采矿权，部门协同进行关闭矿山。

二、管理对策：管理部门要与企业共同形成尊重法律法规精神，养成自律、契约精神。主观上不是故意侵犯他人和国家财产，法官进行裁量时基本依据就是情节、数额和态度及危害后果等，如果明知法度森严，却有意触犯法律，查处肯定重。故对石材类矿山的监管要做到宣传相关法律法规，让企业吃透，知难而退。监控要做到发现与企业生产同步，加大平时巡查的技术含量，不能看看就走。几个监控监管部门要形成联席制度，互通有无。

四、矿山生产监管工作探讨

一、管理部门首先反思管理行为是否符合企业的正常生产市场化行为，企业市场化是今后我国长期改革的方向，一些影响正常的市场化行为应该在放管服中逐步消除，这需要管理部门的调研和积极服务精神。管理部门发放采矿许可证，应按照国土部规定的整合搞大精神，而不是还进行条条框框的小范围禁锢，导致企业开采不能施展手脚。如果企业开采不是破坏性的开采资源，则行为造成的后果是可以改正控制的。企业是社会的活力细胞，矿产行业在发展中的国家没有任何行业可替代，矿产资源始终是社会发展的重要物质基础，关系民生、关乎国家未来。认清矿企服务社会性质，加大对他们的支持。

二、企业在办理国家规定的各项手续下，进行生产，提倡合同综合管理和部门联席会议进行管理，管理部门尽量减少干预，但要做好管理内容的贯通宣传，防治企业违法违规行为发生。

三、企业的生产本来是逐利一回馈社会一保护环境的模式，一个持证的企业由于生产性的违法，不是对国家所有权、民众公平权的侵犯，违法动机、情节较轻，不应运动化、扩大化。可提出解决方案、补救方案，同时按社会公平的模式进行法律容许范围内的处理，减轻社会影响负面效应，提倡正能量。

四、对矿山越界的查处要结合安检环保等相关的几个生产监控要求，对各生产监控的违反情节轻重进行综合全盘考虑。