运用《高职管理手册》加强公办高职院校常规管理的探索

【摘 要】本文以广西工商职业技术学院为例，论述运用《高职管理手册》加强公办高职院校的常规管理，提出在运用《高职管理手册》过程中要以高职院校“三权两级”管理结构为依据，以高职党政要务为核心内容，分级分类编制工作手册，并推动管理信息化。

【关键词】《高职管理手册》  高职院校  常规管理  高職党政要务  工作手册

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）04C-0078-03

随着经济社会步入高质量发展的新时代，办人民满意教育的要求也越来越高，作为以培养适应社会需求的高层次应用型人才为目标的公办高职院校，随着办学理念、规模、结构等的不断变化，管理体制机制的改革也势在必行。广西工商职业技术学院通过编制《高职管理手册》作为学校工作的系统化管理工具，在加强公办高职院校常规管理上探索了一些新路径，取得了一定成效。

一、常规管理和管理手册的概念解析

常规管理一般包括常规项目、常规标准、常规程序、常规方法等，公办高职院校的管理既遵从一般管理学的原理，也因其与其他组织、机构性质上的差别具有较显著的独特性。高职院校的常规管理主要是遵循法律规章和学校管理活动的时序化、项目化特点，由学校管理过程中基本的项目、标准、程序、方法所构成的规范系列。

所谓手册，本意为置于手边可以方便参考的一种小册子，通常按类编排，如工作手册、数据手册、图表手册、综合手册等。手册汇集某一学科或某一主题等需要经常查考的资料，成为使用者便于浏览、随时翻检的工具书。《高职管理手册》以法律规章为基本遵循，以高职校历为标准时点，按照“三权两级”的结构，规范党政决策权、分管执行权、多维监督权的治理结构以及校系两级管理体制，形成较为简约、清晰和高效、科学的治校纲目和高效、科学的运行体系。经过两年的运行实践，广西工商职业技术学院《高职管理手册》较好地促进了学校党委职责、校长职责的精准落实，规范了党政要务的工作流程，完善了学校内部治理体系，提高了办学治校的能力和水平。

二、“三权两级”管理结构：高职管理手册的逻辑依据

高校的管理结构，主要是“三权两级”。所谓“三权”，即决策权、执行权、监督权;所谓“两级”，即学校和系部两级。因此，《高职管理手册》的基本框架就是《高职党政决策手册》《高职管理运行手册》《高职监督控制手册》的“三权”手册，以及随之拓展的《部门管理手册》（《系部管理手册》）。

（一）“三权两级”的政策规定。我国《高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”中，对高校党委、校长、学术委、教代会等决策、执行、监督等机制作了明确规定。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等，均从不同的角度对高校的“三权两级”治理结构作了表述。

对于“三权两级”，《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》这一文件做出了最明确的政策规定。对于“三权”，文件指出：“要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，健全和规范内部治理结构和权力运行规则。”关于“两级”，文件明确：“要理顺校院两级管理体制，进一步向院系放权，调动基层组织积极性。”

（二）“三权”对应的组织机构及职能。其一，决策权。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确，党委会是领导决策机构，领导学校工作，重大问题做出决策，校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构。此外，学术委员会统筹行使学术事务的决策职权（《高等学校学术委员会规程》），教职工代表大会对教职工利益直接相关的方案办法拥有讨论通过权（《学校教职工代表大会规定》）。其二，执行权。一是校长办公会议或校务会议，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施，研究处理教学、科研、行政管理工作。二是校领导专题会议（领导小组会议、委员会会议等），根据职权或授权，研究处理具体管理工作。三是学术委员会，依照章程行使职权，充分发挥其在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等方面的重要作用，积极探索教授治学的有效途径。其三，监督权。一是党委纪委监督，党委“监督重大决议执行”，党委“加强对领导班子成员贯彻执行党委领导下的校长负责制情况的监督”，纪委履行监督责任等;二是行政监督，《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定;三是学术监督，即学术委员会对学校学术事务及学术委员会工作实施监督;四是教代会民主监督，通过多种方式监督学校制度和决策的落实。

（三）“两级”对应的组织机构及职能。学校层面的职能部门，我国《高等教育法》第三十七条规定，“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置”。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》文件罗列了教学、科研、人事、财务、学生管理、后勤等行政部门，党委工作部门和群团组织、教辅部门等。系部层面的单位，我国《高等教育法》第三十三条指出：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第七条指出，“高等学校院（系）级单位”。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》指出，“加强学校基层党组织建设，完善院（系）党政联席会议制度”。

三、高职要务：高职管理手册的核心内容

高校的重要工作有很多，可以从三个角度去考虑：一是上级文件规定的党委职责和校长职权;二是上级文件规定的书记校长为第一责任人的工作，以及实行主要负责制、责任制、领导小组组长制等工作;三是上级要求限时上报事项，以及定期会议汇报事项等。高职院校的党政要务梳理是领导体制机制运行的基础，解决领导特别是主要领导“做重要工作”的问题。将党政要务作为工作手册的核心内容，有利于推动党委职责和校长职权的全面、有序、有效落实。

（一）议题清单：把党委职责和校长职权要务化。要理清公办高职院校的重要工作，通过建立议题清单的方式，将党委职责和校长职权要务化是一种有效途径。广西工商职业技术学院针对党委职责要务化，制定了《党委会会议制度和议事规则（试行）》。这一制度对党委会的基本规定、议事规则、议事范围，以及加强会前沟通和会议管理等作了规定。党建议题以《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等为依据，行政议题以我国《高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、教育部有关“三重一大”决策制度规定等为依据，群团议题以党的有关规定和有关组织章程规定为依据，梳理建立了党建、行政、群团等类别3个议题清单。

针对党委职责要务化，学校制定《院长办公会会议制度和议事规则（试行）》。这一制度对院长办公会的基本规定、院长办公会的议事规则和院长办公会的议事范围作了规定，特别是议事范围，落实《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》文件规定的四类议题：“拟订类”议题主要研究拟制提交党委会讨论的方案;“落实类”议题主要部署实施上级及学院党委的决议决定;“开展类”议题主要组织开展处理教学、科研、行政管理工作;“报告类”议题主要向党委汇报、向教代会报告等，建立形成院长办公会议题清单。

（二）“第一责”、领导成员分工和非常设机构：梳理高校要务的重要考量。在上级部门关于高校各领域各层面工作的具体要求中，针对推动落实，“第一责任人”是众多文件频繁提及的“关键词”，因此，要全面梳理高职院校的党政要务，第一责任人事项是一个重要考量。笔者所在的课题组在对高职院校 “第一责”岗位梳理中发现，涉及文件达到几百个，其结果是高校主要领导的“第一责任人”达40多项，且有持续扩大化的趋势。其中，书记和校长都是第一责任人至少16项，如干部选任责任、教师队伍建设等;书记是第一责任人至少8项，如党建工作、意识形态工作等;校长是第一责任人至少16项，如教学工作、教学质量等。如果把校长“单责”加上述的党政“同责”，校长至少有32个以上的“第一责任人”头衔。

党委统一领导、党政分工合作、协调运行是高校的工作机制，合理确定领导班子成员分工，明确工作职责，领导成员按照分工积极主动开展工作，才能确保这个工作机制顺利运行。广西工商职业技术学院制定《学院专题会议议事规则（试行）》，明确三点：一是三种类型专题会议的基本规定，即书记会议、院长会议、院领导专题会议;二是议事范围;三是议题确定与会务组织。学院领导成员通过专题会方式研究讨论的议题，往往也就是学校各领域各层面的重要事项。

通过非常设机构加强对重点工作的统筹，也是高职院校管理的重要特點，笔者所在的课题组对高职院校非常设机构进行了梳理：初步统计一所高校的“领导小组”之类的非常设机构不少于50个。其中综合及人事方面至少15个如校务公开工作、突发公共事件应急处置工作等;教学教辅方面至少18个，如招生工作、国家教育考试突发事件应急处置工作等。学生工作方面至少12个，如学生思想政治教育工作、大学生心理健康教育工作等。后勤服务工作方面至少7个，如资产管理工作、学生食堂食品卫生安全工作等。“领导小组”的设立一般上级发文规定，甚至规定谁来担任组长，加上“第一责任人”“一把手工程”“首长责任制”的“贴牌”权，这些都成了上级调整高校主要领导工作侧重点的方式，当然也对高校工作重心和领导成员分责产生影响。

（三）要事“限时报”和要会“定期开”：高职要务不容忽略的部分。“限时报”事项容易在对上级漏报错报后报时被发现;而“定期会”事项最容易在检查工作或倒查责任时被发现。

笔者所在的课题组对高职院校“限时报”事项进行了梳理表：据不完全统计，从学年开始的8月“招生录取数据上报”，到次年学年结束的7月“毕业生学历注册上报”，一学年不少于76项。分月上报事项的情况是：8月4项;9月8项;10月11项;11月8项;12月10项;1月7项;2月0项;3月9项;4月7项;5月1项;6月4项;7月7项。按照上级核定高职院校党政职能部门设置数一般为7～8个，平均每个部门每个月有1个须报上级的重要事项。

笔者所在的课题组对高职院校“定期会”工作进行的梳理显示：据不完全统计，每年校级专门会议不少于27个，平均每月不少于3个，大体上每周1个。如党风廉政建设、党建、干部、公开招聘、统战、工会、教代会、思想政治教育、师德建设、校园文化建设、普法、高校宣传思想工作队伍建设、教改、教学质量、招生专业及新专业申报、大学英语等级考试、群团、德育、国防教育、实践育人、内部控制、反腐倡廉建设、内部审计、图书馆、体育、思政课建设等。

四、纵横管理：高职管理手册编制和运行的基本方法

（一）决策手册：以定题月会构建决策平台。党政决策、分口运行、多元监督是高校“三权”的特点。在高校，广义的决策权有党委、行政、学术委、教代会等四块，但主要还是指党委的领导决策权，辅之以及行政的议事决策权。

党政决策手册，即高职院校决策机构党委会、校长办公会等工作手册。手册编制的要领主要有两点：一是拆解议题，顺时编列。将学校《党委会议题清单》拆解，以“每两周一次党委会”“每月1个重大主题”，将拆解后的议题再按专题化归口编列，再将《院长办公会议题清单》的四类议题（拟订、落实、开展、报告）中与党委会议题对应安排。二是要务分类，责任分岗。将上级有关党委书记、校长第一责任人的规定，与党委会、校长办公会议题比对，凡对应的，列入党政决策手册，不对应的，列入管理运行手册。

广西工商职业技术学院制定的《党政决策手册目录（试行）》，以表格的形式设计。分为季期、月份、周次、时间、主题、工作内容、主办部门等七个栏目。其中季期分为四季和寒暑假期;月份按一学年12个月;周次按每学期20周每学年40周编排，可以编排到具体日期;主题按要务提炼;工作内容为主题的事项提纲;主办部门为内部职能部门。手册目录的说明栏有五点。一是说明两周一次党委会的文件依据，二是说明党委会议题清单的出处，三是说明院长办公会议题清单的出处，四是“三重一大”议题清单出处及每次党委会均可预留时间讨论，五是加强党委会的专题学习。经过两年的研究与实践，决策手册推动学校构建了党委年期要会、定题月会的重大决策机制和校长每周例会、每月校会的议事定事机制。

（二）运行手册、监控手册和部门手册：纵横周密的管理架构。具体如下：

1.运行手册。“分口运行”是高职院校管理的特点。以分管领导、对口党政职能部门、系部及其相关业务科室等，构成了业务管理之“线”。管理运行手册，就是在理清职责、理清要求的前提下，合理设计管理运行规范。运行管理工作手册的基本架构：一是循环校历，通过加长寒假罩住春节，运用历法“28年转回”规律以至于可以制成“万年校历”，确保校历稳定和校历循环;二是校务大纲，按照学年校历节点进行学校要务的序化编排以及要务说明形成学校管理纲要性文件;三是制度汇编，包括党政管理制度汇编、教学管理制度汇编、学生管理制度汇编;四是专题手册，即分管领导对分口业务的工作手册，如教师手册、教学手册、学工手册等。

2.监控手册。高职院校的监督控制，一般包括党内监督、行政监督、学术监督、民主监督和社会监督等五个方面。近年来。高校频发的违法违纪案件，深刻反映了监督控制不力是高校急需解决的问题之一，高职院校也不例外。監控手册的编制和运行，应该聚焦3个方面：一是监控主体的梳理，如内设机构、非常设机构和民主监督组织等;二是监控制度的清理，如国家法律、国家法规、部委规章以及规范性文件等;三是开展监督基本环节分析，将干部选拔任用、招生录取、教育经费、物资采购、基建工程、经费预算等重点领域和关键岗位列为重点监督项目，将每年或每学期对重要的管理事务列为定期检查项目，将具体安排编制成手册，有计划、定期地开展监督工作。

3.部门手册。高职院校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置。系级组织是高校教学管理机构的基本单位，高职院校实行校系二级管理。《部门手册》依据部门工作职责和相关会议制度进行编制。高职院校一般应制定《部门工作基本职责》，制定《系党政联席会议制度和议事规则》《系党总支会议制度和议事规则》《系主任办公会议制度和议事规则》《部务会议制度和议事规则》，明确各类会议议题清单。各系编制《系务工作手册》的主要内容包括系党政联席会议、系党总支会议、系主任办公会议、系教师学生党支部会议等安排;有关本系的上级“限时报”重要事项安排;党委会、校长办公会决定的相关重要事项（党政要务工作手册）的落实;重要责任事项即第一责任人（岗位责任制）的开展;重要责任事项实施情况的检查;等等。除系以外的各部门编制《部门工作手册》，主要包括重要部务会议、部门行政会议、部门党组织会议等安排，以及有关“限时报”、党委、行政决议、“第一责”、重要责任事项的落实和检查等安排，将部门责任项目化、把项目时节化。

（三）平台、系统、终端：高职管理信息化。2015年8月28日教育部印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，十项工作中之第四项是管理信息化水平提升行动。通过管理信息化水平提升行动，落实《职业院校数字校园建设规范》，强化管理信息化整体设计，健全管理信息化运行机制，提升管理信息化应用能力，这是上级部门关于教育信息化部署的目标所在。《高职管理手册》与信息化、智能化等现代化手段结合，才能最大限度地发挥其管理效能。因此，可以针对管理手册的需要，在原有管理系统上增加校务手册管理系统，或者专门开发校务手册管理系统，形成手册管理工具，通过校园网平台、手册管理系统、电脑和手机服务终端等，借助管理工具构建手册管理的信息化应用平台，以信息化手段将“手册”的应用推向深入，如对节点要务的提醒功能、未实施要务的预警机制等，建立起手册执行机制和动态调整机制。

【参考文献】

[1]孙延斐.高校常规管理机制研究[J].湖南城市学院学报，2008（1）

【作者介绍】李筱翎（1980— ），女，广西岑溪人，广西工商职业技术学院党委办公室（学院办公室）副主任，讲师，研究方向为职业教育。

（责编 黎 原）