上海市科技人才政策特征与演进趋势

杨轲瑁 韩广华

摘要：在上海市建设科技创新中心的战略定位下，科技人才的开发对于促进创新驱动、重塑上海发展动力具有重要意义，厘清上海市各部门出台的人口政策的基本特征，也成为反思人才政策效果的基础。基于此，本研究采用文本分析方法梳理了“十一五”至今上海市的人口政策，选取76个文件，基于扎根理论进行政策解读，并采用Nvivo软件对其进行编码，得到相应的参考点、子节点、树节点和核心类属，并通过个案描述统计分析与矩阵编码分析得到上海市科技人才政策的三个阶段特征，即：“十一五”期间，从关键处着手重视人才引进与储备;“十二五”期间，加强人才培育注重科技创新和成果使用;“十三五”至今，完备性与多样性持续增强，从人才政策发展演进来讲政策的发展体现出从关键到统筹、从单一到多样的特征。根据上海市人才发展与产业需求的匹配出发，本文认为在未来人才政策急需促进人才储备与培育，更加注重人才与创新的联动。

关键词：上海市;科技人才;政策;文本分析;Nvivo

中图分类号：C962 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）012-0020-04

一、前言

当前，在经济快速可持续发展的需求下，我国已经意识到转变发展方式以提升国家实力的重要战略意义，其中科技人才的作用尤为显著，其发展也得到国家战略的支持。2010年国家颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，该政策将开发科技创新人才作为首要措施。当前国家对于上海市建设科技创新中心的战略定位下，科技人才的引进、培养和开发对于塑造上海市新的发展动力，促进上海市的创新发展起到重要作用。人力资源是第一资源，人才的发展，尤其是科技人才的发展，不仅是全球科技创新中心的重要构成要素，同时也为上海市“四个中心”建设提供重要支持。国家和上海市对于科技人才的重视直观体现在各项科技人才政策的颁布实施，在过去10年发展中，上海市科技人才政策在不同階段的发展特征及其整体演进趋势是否与战略目标相符，是一个需要深入研究的问题，尤其是上海目前处于关键的战略转型期，对于科技人才战略的评析有助于更好推进上海向更高层次发展的目标。

已有对上海市科技人才政策的分析关注介绍描述和后期评价，针对政策文本的分析较少。杨小玲等对上海市科技人才引进政策的意义、概况和实施情况进行梳理和介绍。顾承卫和田贵超针对截至2015年的上海市引进海外人才政策，通过引、留、用三个维度对政策执行和效果进行分析，发现上海市在聚合国际人才，尤其是海外一流人才的力度和制度环境较为薄弱。邓金霞运用访谈法和问卷调查法，在梳理1982年以来上海市科技人才政策法规基础上，获取不同类别科技人才对政策的了解和满意度评价，并分成培养、吸引、使用、评价、激励、保障和创业七类政策进行标志文件梳理和总体评价。在对政策文本进行分析的文献中，盛亚和于卓灵运用计量分析的方式，对浙江省20年的科技人才政策进行政策年度、适用对象、政策类别和政策文种四个维度的统计描述。王霞等在对上海市科技政策分析中，确定资源使用方式和政策功能下八个分析类目，对日期抽样获取的科技政策进行评判，获取结论。彭辉则通过构建层级一内容一工具的政策分析框架，编制政策文本编码表，转化文本信息为半结构化数据进而进行不同维度的分析。已有文献在进行政策文本分析中，包括对上海市科技人才政策的分析，多是关注政策属性的统计描述、分类分析和后期评价，很少从政策文本本身着手研究。相比于已有研究，本文以政策文本作为主要研究内容，基于扎根理论，定性与定量相结合下，对政策特征、发展和产业匹配进行解读，具有创新性。

目前对公共政策进行文本分析正向着量化的方向进展，NVivo软件作为质性内容分析工具，能够有效结合定性研究和定量研究，为公共政策文本分析提供更多新的研究方式和实践经验。但是目前NVivo软件主要集中在教育政策、弱势群体政策、政府注意力研究等方面，在政策分析中的应用较少。本研究旨在通过NVivo软件对上海市科技人才政策进行研究和评析，丰富政策文本内容分析的理论和实践意义。

二、上海市科技人才政策基本情况

我国通常按照五年计划自上而下地制定全国和地方的经济社会发展规划，并基于此计划提出不同行业领域的具体实施计划。基于此，本文选择了“十一五”至今（2006年至2017年）上海市市级和委办局层级人才规划进行文本分析，如《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》、《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》等。共选取76项科技人才政策用于后续软件分析，其中不包括规划类政策文件。针对多个部门联合制定的文件，在进行主体分类分析时，将多个部门分别计数。

根据统计分析结果，共有28个上海市政府及部门颁布或联合颁布科技人才政策。上海市人力资源和社会保障局是颁布政策最多的主体，单独制定或者联合制定的政策文件占总数的41%。其次是上海市科学技术委员会（10%）和上海市财政局（8%）。上海市人民政府、上海市劳动和社会保障局、上海市人事局颁布的政策数量都为5个，各占比4%。其余的单位，涉及的政策数量在1到3个之间。本次选取的政策文件，制定主体数量较多，但是总体较为集中。

三、基于NViv0软件的三级编码分析

1.理论基础

扎根理论是运用于质性研究领域的一种具体研究方式，主要是以前期收集的系统资料为基础，自下而上寻找核心的概念，最终的理论需要通过概念之间的联系进行分析和构建。在具体操作中，对资料的三级编码是扎根理论重要的一个环节，也是本研究基于NVivo软件分析中应用的基本原则。

2.一级编码

对所有的政策文本内容进行逐一分析，提取和概括主题词，共形成56个子节点，包括“成果转化产生社会经济效益”、“促进国内外合作和技术转移”、“关键技术创新和应用”等。通过子节点比较图的绘制，本研究发现，“资助经费来源”子节点的编码参考点数量最多，包含12个编码参考点;其次是“资助人员管理和惩罚措施”（9个）;“资助考核评估和资助经费使用监督”（8个）;“项目资助和专项经费”（7个）。“资助经费来源”主要内容是引进与资助人才的各类专项和保障措施的经费规定，另外三个子节点更多涉及针对目标人才的具体资助基金和专项的规定、对经费和项目的申报、使用、效果评估与监督流程的规定。

3.二级编码

在一级编码的基础上，通过对56个子节点的具体内容和之间关系进行分析，将包含多个相同名词的子节点，如同时包含“引进”和“人才”;或者含义具有紧密相关性的子节点，如“居住证积分优惠”和“申办户口优惠”进行归类，整合出11个树节点，分别是“科技人才作用目标”、“政策目标人才”、“财税优惠”、“科技成果转移激励”、“人才来源渠道拓展”、“科技人才培育平台”、“服务和优惠”、“资助和激励”、“居住和社会保障”、“经费规定”和“过程和效果监督”。

从获取的二级编码环状层次图可比较树节点包含的子节点和编码参考点的数量。子节点方面，“政策目标人才”包含的子节点数量最多，为11个。编码参考点方面，“居住与社会保障”包含21个，其中6个树节点包含的參考点数在11到17个之间，剩余4个树节点的参考点数在3到6个之间。在一级编码得出的科技人才政策重视资助基金和专项及其管理流程的分析基础上，二级编码可以看出，各项居住和社会保障、资助与激励、培育发展及平台建设也是科技人才关注重点，显示出科技人才在资助、保障与培养上的着力。

4.三级编码及层次图表

最后一级编码构建了三个核心类属：“科技人才类型与实现目标”是对上海市重点引进和培养的科技人才类型以及希望达成的政策目标进行的描述;“科技人才政策工具”是政府为了达成政策目标，所使用的手段和方式;“科技人才管理规范”主要涉及对申报项目和资助专项的资金来源、使用过程和效果的管理及监督流程的规定，在多项政策中都有涉及，较为程序化。

对三级编码进行层次图表探索分析得到图1。编码参考点总数为118个，其中“科技人才作用工具”包含61个编码参考点，多于总数的一半，而“科技人才管理规范”为29个，“政策作用目标”为28个。

四、个案属性与核心类属的阶段性特征分析

为了分析不同政策法规的时间特征，本研究将76份政策文件创建为76个案例，将政策颁布的时间作为属性，分析各年政策法规包含的子节点数量，如图2所示。

2015年上海市各部门颁布的科技人才政策最多，为17个，超过其他年份中最多政策数量的两倍。“十二五”较“十一五”政策数量呈现上涨趋势，且占比超过50%，每个五年规划之内，政策出台数量碎时间呈现递减趋势，表明五年规划的出台对具体政策有引导作用。

1.政策作用人才的阶段性特征

“十一五”期间上海市着重海外人才的引进，以及国内优秀技术人才和高层次知识技术人才的资助支持，此时段不同层次的科技人才较为紧缺，引进人才作为重要的手段以促进上海的发展，同时以资助的方式促进高层知识人才和技术人才做出贡献。“十二五”期间引进人才类型从以海外为导向，转向国内创新创业人才和海外高层人才，此时政策关注的重点在与人才的培育，以增强不同层次、相关专业的人才储备。当前“十三五”正在进行中出台的政策文件数量本身较少，因此提及的人才类型只有急缺领域海外高层次人才。

图3显示，“十二五”期间政策关注的人才类型和方式分类更加多样。“引进急缺领域海外高层次人才”在图中所占的面积最大，显示出上海市在最初的五年以及当前，看重该类高层次人才对于行业发展的重要带动作用以及对于建设行业人才的辐射作用。

2.科技人才政策目标的阶段性特征

科技人才作用目标是上海市制定政策的导向和结果预测，基于三级编码，本研究共归类出9种政策目标，涉及理论与科技创新、技术转移与成果转化、青年人才的培养。依据表1，“十一五”期间科技人才政策关注关键领域、关键技术的创新以及与创业的结合，从关键点切人是该阶段政策目标的特征。“十二五”期间政策以关键领域和科技为基础，目标更加多元化，更加关注从加强国内外合作和技术转移等不同途径促进科技创新，更加关注理论创新和结果输出，同时将青年技术和学术人才的培养和储备作为重要的政策目标。

3.科技人才政策工具的阶段性特征

“十二五”相较于“十一五”，政策工具的使用呈现数量的增长。图4中，“居住和社会保障”的面积最大，其包含的居住证积分、申办户口、申办社会保险的优惠，成为2006年至2015年的主要政策工具，以吸引和保留不同类型优秀科技人才;从面积变化也可以看出，基于政策工具的多样化发展，其占比呈现下降趋势。“资助与奖励”、“科技人才培育平台”是在2005年以后出现并且占比呈现上升趋势政策工具，表明政策工具在向多样化发展的同时，也在呈现从服务与社会福利吸引向科技人才的培育和激励手段的转变。

4.科技人才管理规范的阶段性特征

“十一五”和“十二五”期间都包含了三种管理规范类型，且案例节点数量呈现随时段增长的趋势，这与上述政策工具分析中科技人才培育激励转变的趋势相符，对于资金和资助人员的管理规定也随之增加。（见表2）

五、规划性政策与具体政策的比较分析和趋势分析

基于上述分析结论，五年规划对于具体政策颁布的数量具有较大的影响作用，突出显示在五年段的前期，因此对于规划性政策的分析和研究有助于从宏观视角感知政策导向。基于矩阵节点分析中得出的不同阶段的政策重点及其变化，本章将其与五年规划中提出的阶段性特点加以对比分析，在使得特点更加明确的同时，对规划性政策与具体政策之间的衔接性进行评析。

1.关键处着手，重视人才引进与储备

“十一五”期间，引进海外人才和支持国内高层次知识技术人才及优秀技术人才是上海市的发展重点，从关键领域和关键技术着手，主要通过居住证积分、申办户口、申办社会保险的优惠以及为人才提供生活和科研便利、津贴和养老等服务，吸引和留住海外及国内高层次人才和优秀科技人才，同时资助经费和资助人员的管理监督也在基础领域中加以规范。上海市在这一阶段科技人才紧缺，政策的重点在与从关键行业领域入手，从海外人才和高层次人才人手，更加注重人才的前期积累和环境建设。

这一阶段的关键政策是2006年1月1日颁布实施的《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》。这一纲要在国家的发展规划和上海市科教兴市战略的指引下制定，着重强调发挥知识资本和人力资本的主导作用。在人才资源方面，重点包括扩大人才储备和培训创新两个方面：人才储备主要包括高层次人才培养、新兴产业高技能人才培养、科研人员培养与资助、海外创新人才引进;创新培育强调多主体联合培养、终身培养以及学习资源的丰富。在2006年1月20日批准的《上海市国民经济和社会第十一个五年规划纲要》中，提出上海市在这一阶段要大力实施人才强市战略，着重提出加强对领军人才、海外人才（外国专家和归国留学人员）、研发人员的开发和集聚，同时完善激励人才发展的各项制度和服务体系。

基于矩阵节点分析，该阶段颁布的具体政策，主要扮演的角色是重点进行人才资本的储备，关键领域和关键人才类型是主要突破口，引进和资助是主要手段。从人才类型上看，海外人才和高层次人才是该阶段发展重点，规范对科研人员的资助，符合2006到2020年中长期发展规划纲要中人才储备类型的需求，同时也符合上海市十一五规划中对人才发展的目标;从时段上看，作为2006年至2020年中三分之一阶段的前期五年的探索和人才保障资助框架的建设，为后期人才类型和领域的扩充，以及多途径的人才培育，构建良好基础;从上海市在第十一个五年的发展需求看，体制改革和转变增长方式是这一阶段工作的着力点，现代服务业和先进制造业是优先发展的产业，从本研究对这五年具体人才政策的分析结果来看，政策支持的人才类型与该阶段产业发展目标相匹配，尤其是处于全球生产要素流动和产业转移加快的时期，集聚海外人才和高端人才顺势而为，但是在人才的培训方面还有待加强。

2.加强人才培育，科技创新和成果使用

《上海市科学和技术发展“十二五”规划》和《上海“十二五”科技人才发展规划》为上海市的人才发展确立重点任务和具体实现路径，在上一个五年科技人才培育和发展取得一定积累和成效的基础上，本次科技人才发展规划更加强调“用”的概念，将人才发展与上海市产业结构优化升级和社会创新发展的实际相结合，将科技人才开发培养与科技创新创业相结合，以人才计划为着力点，重点推进高层次科技人才、新兴产业科技人才、青年科技人才的开发和培育，关注人才保障机制建设和人才培育。

从矩阵节点分析对于“十二五”期间具体政策特征的描述可以得出，政策对于人才的关注重点在于专项人才的培育以增强不同类型科技人才的储备，尤其是技术型和学术型人才的培养和支持，同时注重国内和海外人才的引进;此时的政策目标较为多元，从关键领域和关键人才逐渐转向技术的转移和应用以及理论方法的创新，希望经过前期的积累，技术与成果能够产生更多的社会效益。此时的政策工具也呈现多元化的趋势，在消解地域限制和增强服务的基础上，更多的专项针对科技人才的培育和激励，相应地，对于资助资金和人员的管理监督力度和规定也在加强。此阶段的科技人才政策在人才类型、达成目标、工具使用方面都呈现丰富性特征，在前期引进人才的基础上，更加注重人才的培养储备和科技创新与成果创造方面。

从规划性政策和矩阵节点分析得到的结果可以得出，具体政策的内容体现着规划性政策对该阶段人才发展的要求，从各处着手，将人才的培育储备和科技成果的应用及其与产业的结合作为该阶段的重点。具体政策将规划中提到的“青年科技人才”具体分成技术型和学术型人才，同时在政策目标中将技术创新应用与理论研究方法并提，体现出这个阶段对于理论与研究方法的重视与积累。根据《上海市国民经濟和社会发展第十二个五年规划纲要（2011-2015年）》，到2011年，上海市智力资源较为丰富，但是高层次人才仍然缺乏，创新创业活力不足，在这一阶段具体政策在引进海外高层次人才以及培养和资助国内高层次人才方面与发展需求相匹配。上海市十二五规划在十一五中发展现代服务业和先进制造业的基础上，着重提到培育发展战略性新兴产业，这需要扩大研发经费和壮大创新人才队伍，矩阵节点分析得出，该阶段的具体政策多次提及对人才的资助和激励以及科技成果转移激励，同时与上阶段相比，新增了科技人才培育平台，这些都有效支撑2011年至2016年上海市产业转型和技术创新的需求。

3.完备性与多样性持续增强

2016年和2017年初，本研究共收集10个政策文本，因其在2016-2020年这五年中所占比例较少，因此无法代表这一五年阶段上海市科技人才政策特征，但是基于对前两个阶段的特征及其走势的分析，可以对该阶段的政策特征加以预测，在目标、人才类型和政策手段方面将会更加多元化，对于人才的资助、培育储备更加重视，各类管理规范更加完善以促进资金使用的有效性。

对该阶段产生重要影响作用的规划性文件主要有三项：2015年中共上海市委、上海市人民政策颁布的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》;2015年7月上海市政府出台的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，简称“人才20条”;2016年9月上海市政府出台的《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，简称“人才30条”。第一项意见对于今后上海市科技人才发展具有重要的战略指导意义，基于将上海市建设成为科创中心的战略布局，强调各类人才的聚集和使用，重点关注领军人才和应用型科技创新人才;着力构建完备的制度框架，创新人才培养和评价机制;增强科技人才与创新创业的联动。“人才20条”和“人才30条”是对具体管理的规定，相比之下，“人才30条”对管理流程规定更加详细，更加注重科技成果转化的可操作性，重点将服务和环境建设作为吸引和使用人才的基础。从这三个规划性文件，也可以验证上述对于2015-2020年科技人才政策特征的推断。同时，这一阶段也是《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中规定的最后一个五年，基于前十年的积累，科技人才的开发和发展将会更加完善。

根据2016年1月上海市人民政府颁布的《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，创新驱动是短板，同时也是该阶段重点发展的新路径，需要充分发挥人力资本的作用;基于之前两个五年的发展，该阶段需要以服务业为主、先进制造业为支撑、战略新兴产业为引导，促进产业融合和新型产业体系的建立。基于产业需求，该阶段需要在人才培育平台建设和人才来源渠道拓展方面更加努力，加强科技与创新的联结，以更完备的支持体系、制度框架和管理规范，建构更加完备的人才体系。

六、结语

基于比较分析与趋势分析，上海市科技人才政策自2006年至2017年发展的十余年中，展现了从关键领域、关键人才和关键技术入手，向人才类型、政策手段、管理规范的丰富性和完备性发展的趋势，关注重点逐渐从高层次人才向基础人才转变，政策手段从基础服务和保障向资助与激励转变;人才储备方式从过去的以人才引进为主，逐渐向人才资助、激励与培养为主转变，重点关注青年科技人才的培育;在关注科技创新的同时，注重研究方法和理论的创新，同时与上海市具体发展相结合，在后期更加重视科技成果的转化和社会实际效益的创造。在当下上海建设科创中心的战略定位下，加强科技人才与创新创业的联动是新时期关注的重点。