上海社会化工会工作者队伍建设研究

陈 超，孙 岩

（上海工会管理职业学院，上海 200082）

上海工会十四大报告提出：“要加强社会化工会工作者队伍建设，着力培育一支以专职工会工作者为核心、以社会化工会工作者为中坚、以工会积极分子和志愿者为骨干的工作队伍。”[1]这一“中坚”力量的阐述，对“社会化工会工作者”队伍建设提出了更高的期望和要求。那么，这支队伍的现状如何，有什么特点，存在怎样的问题和困境？如何加强这支队伍建设，使其能更好地承担“中坚”力量的功能定位？就成为本课题的研究重点和分析视角。

一、上海社会化工会工作者队伍的现状

（一）总体情况

上海工会从2013年开始积极探索工会工作者职业化、社会化发展道路，上海工会十三大报告中就提出：“要坚持社会化运作，积极参与社会管理创新，打破行政化、内循环运作模式，借助和运用社会资源、社会组织力量、市场化手段、项目化方法，提升工会工作效能和社会影响。”[2]这些要求既为工会工作的转型发展指明了新的方向、新的路径，也为破解工会工作困境提供了新的思路、新的对策。正是在这样的背景下，上海工会启动建设职业化社会化工会工作者队伍的工作探索，浦东新区总工会、杨浦区总工会率先响应，于2013年7月和10月，分别成立了由区县总工会孵化的工会社工服务机构（浦东公惠社会工作服务中心、杨浦工蕴社会工作服务中心），开始了社会化工会工作队伍建设的初步实践。

2016年11月上海市总工会出台 《关于加强社会化工会工作者队伍建设的指导意见》(以下简称《意见》)，这是具有里程碑意义的文件，实现了社会化工会工作者相关管理文件从无到有的突破。《意见》提出了上海社会化工会工作者队伍建设的管理原则：“社会化运作、契约化管理、专业化培训、职业化发展”，并明确了区县总工会、街镇（开发区）总工会和社工服务机构三方需承担不同的管理职责：各区社工机构作为服务的供应方，承担“身份管理”职责；街镇（开发区）总工会作为服务的直接使用方，履行“日常管理”职能；区县总工会作为服务的购买方，履行“标准管理”职能。另外，《意见》还对社会化工会工作者在发展规模、招聘录用、薪酬管理、职业发展、教育培训等方面进行了规范，为上海市推进社会化工作者队伍建设明确了要求、绘制了蓝图。

工会群团改革以来，社会化工会工作者队伍建设更是进入加速发展模式[3]，“浦东模式”（以区总工会作为业务主管单位，成立民办非企业单位性质的社会组织推进队伍建设）在各区广泛推广。截至2018年4月31日，上海共有11个区孵化成立了工会社工组织，吸纳1310位社会化工会工作者投身这支队伍。从2016年的841人，到2017年983人，再到2018年的1310人，社会化工会工作者队伍规模逐年稳步壮大，正在成为基层工会工作的有力“臂膀”。

（二）结构特征

本次课题组借助问卷星平台，在上海现有社会化工会工作者中，以约50%的比例进行了简单随机抽样，进行了601份有效问卷的发放。并在问卷调研的基础上，结合个别访谈、典型分析等研究方法，对这一队伍进行了现状和困境分析。现将队伍的现状特征概括如下（见表1）：

1.基本情况：队伍以女性为主，“80后”“90后”成主力

在性别结构上，社会化工会工作者从业人员中，女性比例明显偏高，在调查数据中，占到近七成（69.22%）。结合访谈情况分析，女性多考虑工作的稳定性、离家较近、压力较小等因素，选择了社会化工会工作者这一职业。

在年龄结构上，社会化工会工作者明显呈现为一支朝气蓬勃的年轻队伍。从平均数分析来看，本次调查对象的平均年龄是34.48岁；从分段统计来看，“80后”是其主要组成部分，占比超过五成，达到56.74%，“90后”也正逐步成长，占比有近 1/5（18.64%），如将“80 后”“90 后”合在一起，则要占到整个队伍的3/4。

2.综合素质：队伍整体素质较高，具有一定的学历水平、专业素养

在学历结构上，“大学本科及以上学历”占比达68.72%，这在一定程度上反映了上海社会化工会工作者队伍整体的素质素养。从所学专业的角度加以分析，被调查者大多为与工会工作关联度较高的社会学、法学、心理学等专业。

在职业资格证书方面，当前队伍在协调劳动关系的专业性、服务基层的社会工作技能等方面，具有一定的专业性，具有“劳动关系协调员”资格证书的占比38.94%，具有“助理社工师”（初级）资格证书的占比约为1/3（32.78%），具有“社工师”（中级）资格证书的占比约为1/10（11.15%）。

美中不足的是，队伍在政治面貌上有所欠缺，调研对象中大部分是群众，“中共党员及预备党员”所占比例仅为1/4。“政治性”是工会工作显著特征之一，“讲政治”无疑是社会化工会工作者的重要素质能力。因此，社会化工会工作者队伍建设，需进一步提升其政治觉悟和政治立场。

表1 社会化工会工作者队伍结构分析

二、上海社会化工会工作者队伍存在的问题

（一）队伍的职业满意度不高

1.总体评价

从总体职业满意度来看(见表2)，社会化工会工作者当前对自身的职业评价居中，满意度（统计“很满意”和“比较满意”两项）仅为58.57%，如仅统计 “很满意”这一高度认可项，选择比例仅为10.98%。

表2 社会化工会工作者职业满意度（总体）

2.分项评价

为了更细致地了解社会化工会工作者对自身职业的满意情况，本次调研从 “工作稳定性”“人际交往”“工资报酬”“福利奖励”“职业前景”等12个维度设置了具体评价项目，从数据分析来看，评价项目中满意度较高（超过70%）的是“工作稳定性”和“人际交往”，其次是“工作环境”和“工作专业性”，而满意度较低的是“晋升通道”和“职业前景”，最不满意的集中在 “工资报酬”“福利、奖励”（见图 1）。

图1 社会化工会工作者职业满意度（分项）

个案访谈也呼应了这一情况，多数访谈对象在谈及“对目前工作的评价”时，表示“这份工作较为稳定”“在与人打交道方面有很好的锻炼”以及“有一个较好的工作环境和工作氛围”等；而在谈及“最希望加以改善的方面”时，建议也主要集中在“希望提高待遇”“希望明确考核，不要干好干坏一个样”“要让社工看到希望，优秀社工要有奖励和发展前景，我们才更愿意优秀”等。

（二）队伍的职业认同度不强

本次研究，课题组在文献分析的基础上，将“职业认同度”进行了三个维度的测评：“对职业重要性的认同”“对职业价值感的认同”和“对职业专业性的认同”[4]，调查结果见表3。

首先来看 “对职业重要性的认同”。“工会社工是开展工会工作的中坚力量”“我是工会联系职工群众的基础一环”这两个观点的态度测量，表达认同的（包含“很认同”和“较认同”）超过90%，可见，社会化工会工作者对于自己职业的重要性还是有较高的认同的。

其次来看“对职业价值感的认同”。这个维度的认同度存在欠缺：调查对象对于“我做这份工作很有价值感、成就感”“工会社工很好地体现了我的价值”这两个观点的态度倾向一般，表达认同的（包含“很认同”和“较认同”）平均值不足70%；尤其是对“工会社工是受人尊敬的职业”这一观点，认同度更低，统计“很认同”和“较认同”这两项，仅为53.08%。可见，社会化工会工作者对于自身职业的社会地位还存在一定的质疑。从访谈资料来看，社工对于职业的信任感和安全感也是较低的，用受访社工的话来说：“我们看不到未来，不知道将来会做到哪一步。”

最后来看“对职业专业性的认同”。比较“我是基层工会的办事人员”以及“我是在工会中提供社会服务的专业人员”这两种观点，选择将自己视为“普通办事人员”的比例（94.08%）高于将自己视为“专业人员”（83.78%）的比例。在访谈中，社会化工会工作者们也纷纷表示自己干“很多杂事”，“缺乏专业性”。

表3 社会化工会工作者职业认同度

（三）队伍的职业稳定性不强

工作队伍的稳定性也是队伍建设中非常重要的一个方面，本次调研课题组从“职业意愿”和“职业发展”两个维度进行了调研。

在“职业意愿”方面，课题组设置了“您愿意从事工会社工的时间”这一问题，从选择来看，愿意在这个岗位上工作超过五年的（合计“5～10年”和“一直从事”两个选项）仅有44.76%（见表4）。从访谈资料来看，某区总工会2017年8月份招录31位社会化工会工作者，在2018年上半年，离开的已有7位（3位被街镇党组织看重，进入党团工作，2位考入事业单位，2位离职跳槽其他企业），其流动性可见一斑。

表4 社会化工会工作者的从业意愿

在“职业发展”方面，愿意一直担任“一线工会社工”的比例仅为37.79%，调查对象更多还是希望“能进入工会事业单位”（53.63%）和“工会机关”（33.78%），或者是“成为工会社工机构管理人员”（31.87%），可见社会化工会工作者更多还是将自己的职业发展往“机关事业单位”和“管理工作”方面考虑。相比而言，目前市总规划中为这支队伍考虑的“发展成为行业工会主席”“发展成为街镇总工会副主席”在意愿倾向上并不受青睐，分别只有13.93%和16.60%的选择比例（见表5）。

表5 社会化工会工作者的职业发展意愿

三、上海社会化工会工作者队伍的困境分析

（一）功能定位不明，专业性难以体现

社会化工会工作者队伍建立起来，究竟要发挥怎样的作用，是作为基层工会工作的“主力”还是“助力”？与街镇工会干部的职能职责如何区分开来？这是访谈中许多社会化工会工作者反映的困惑所在，也是课题组所发现的当前队伍建设中存在的重要困境。

在访谈中，许多社会化工会工作者觉得自己承担的工作和街镇工会工作人员的工作没有区别，这就形成了两个方面的问题：一方面，社会化工会工作者容易产生不平衡感，“做一样的事情却没有一样的待遇”；另一方面，社会化工会工作者也觉得自身的专业能力和专业特长没有得到很好的体现，工作内容往往是上级交办的各种琐碎的工作，“什么都要做”“专业化程度很低”，管理方也是用“工作任务”来进行考核，而不是用“专业项目”来进行考核（对比社区社工，有明确的服务对象和服务项目，在工作开展中，也更多体现为实施服务项目，而不是完成上级布置的工作）。问卷调研中，课题组也考察了调查对象使用专业社会工作方法的频率，仅有18.64%的对象表示“经常使用社会工作专业方法”。

（二）管理模式不一，组织归属感欠缺

上海市社会化工会工作者的管理模式目前主要有区总工会孵化成立社工机构进行管理（主要有浦东、杨浦、徐汇、松江、青浦、金山、宝山、崇明、闵行等11个区）和区民政局管理、社区社工中心或街镇党群办管理（主要有长宁、静安、黄埔等区）三种模式。

从社会化工会工作者对管理模式的满意度评价来看，由区总工会成立的社工机构管理的社会化工会工作者，满意度较高（占到60%），职业认同感和身份归属感较强；而采用区民政局、社区社工中心或街镇党群办管理的满意度较低，分别只有25.64%和43.02%（见表6）。这两种管理模式下的社会化工会工作者表示，工作过程中会因为没有专门管理机构或没有编制而感到没有身份归属感，缺乏来自组织的关心关爱、教育培养。而街镇总工会的领导也会存在顾虑：“即使想关爱他们，也觉得很难开展，担心引起本单位内部从事其他社会工作同类人员的不满。”

表6 社会化工会工作者对不同管理模式的满意度

（三）地区发展不平衡，工作内容存在差异

如浦东、杨浦等起步较早的工会社工机构，目前已经探索形成了比较成熟的管理制度和管理模式。如浦东公惠围绕工会工作者队伍职业化发展，探索完善了薪酬管理体系，建立了职业等级管理、岗位配置、考核评估等机制，规范了资料数据台帐管理，实施了“培力计划”，开创了“工会社工技能大赛”等，有力地推动了工会工作者队伍的职业化发展。如杨浦工蕴服务中心建立健全工会工作者专业职级、职业等级和职务晋升机制，制订了《上海杨浦工蕴社会工作服务中心员工守则》，其中包括员工薪酬体系、福利待遇、基本职责、权利与义务、考勤考核办法、考核标准等，从而进一步规范了职业化工会工作者队伍的管理。但是其他区县还处于起步阶段，工会社工人数较少，还没有建立起比较完善的管理制度和方法。

而另一方面，对于社会化工会工作者的管理要求和工作内容，不同区的社工机构也存在差异。如在招录方面，有的区采用笔试、面试等严格的招录环节，有的区则相对简单；在绩效考核方面，有的区有明确的绩效考核细目，有的区则未进行具体测评；在工作内容方面，有的区以上级工会工作任务为主，有的区则以推进服务项目为主；在工资待遇上，因为各区财政补贴的额度不同，同样工龄的工会社工待遇上也有显著差异，等等。这些差异无疑会影响队伍的满意度和认同度。

（四）招人留人存在局限，影响队伍发展质量

社会化工会工作者目前采用公开招录的方式，由于要求学历且多采用笔试、面试等方式进行，使得一批具有丰富工作经验的企事业单位退休工会主席、工会干部，难以通过这种方式招录进这支队伍中；而另一方面，比较擅长于考试的，又往往是刚毕业的大学生，他们却缺乏与人打交道、开展工会工作的经历和经验，因而造成了“有经验的招不进来，招进来的质量不高”的困境。而招进来的人员，由于薪酬福利待遇、职业发展空间、工作激励机制等因素的制约，影响了职业的吸引力，进而又容易“招进来的留不住”。

1.关于工资收入

本次调查中，社会化工会工作者的月平均收入在4600元左右，相比社区工作者的收入存在差异，而与街道中同一个办公室工作的其他人员（有的是公务员、有的是事业编制）相比，待遇更存在“同工不同酬”的情况。再看增量，工会社工的收入也没有明确的上升渠道，工作积极性受到影响。有的工会社工兼任行业工会主席，虽然多做了大量工作，但是，在社工定级定档中并没有多加考虑，工资收入没有增加；有的区总工会孵化的社会组织，由于购买服务经费来源有限，工会工作者的收入几年都没有提高，与所服务区域企业同类人员相比差距太大。

2.关于福利待遇

受工会工作者所在用人单位的经济发展水平差异、工会领导对工会工作者关爱程度区别等方面的影响，各区、甚至区内不同街镇、开发区工会，给予工会工作者的福利待遇标准不一，如通信补贴、交通补贴、误餐补贴、节日费、高温津贴、体检、疗休养、职工互助保障缴纳等存在多种差异。这些福利待遇上的差别，给社会化工会工作者的岗位安心、工作尽心，带有了一定的负面影响。

3.关于激励机制

从现有的工会工作者队伍管理办法看，虽然有职务晋升的通道，但是因为岗位种类设置少，加上编制职数的限制，所以成长发展机会相对少，如某区第一批招录的社会化工会工作者中仅有28%的人担任所在本级工会的内设机构部门副职（或负责人）。同时，也缺乏个人工作薪酬与工作绩效挂钩的激励机制，许多工会工作者感觉“干好与干得一般的差不多”，或者“干多与干少一个样”，甚至有不少人是抱着“骑马找马”的想法，激励机制不够健全，使得队伍建设的后劲不足。

（五）发展规模不足，工作任务重、压力大

《上海市总工会关于社会化工会工作者的发展规划意见》指出：“‘十三五’期间，全市按照每2000至3000名会员或30至50家工会配备1名职业化社会化工会工作者的比例，逐步建立起一支来源广泛、结构合理、素质优良的3000名左右的社会化工会工作者队伍。”[5]然而，目前全市社会化工会工作者仅有1300人左右，包括工会志愿者、党群社工也才1600多人，对比规划来看，仍存在较大缺口。因此，在实际工作中，一线的社会化工会工作者，尤其是企业密集的开发区（园区）的社工，往往面临着繁重的工作任务，一个人要跟进几十家、甚至百多家企业，其工作压力可见一斑。

四、推进上海社会化工会工作者队伍建设的建议

基于上述分析，课题组认为，推进上海社会化工会工作者队伍建设，“完善顶层设计”是关键，推进“职业化”“专业化”是重点。具体思考和建议有如下几个方面：

（一）完善顶层设计，明确队伍功能定位

课题组认为，当前这支队伍的诸多问题，还是源于对这支队伍的整体规划不够清晰、功能定位不够清楚、发展方向不够明确导致的，在“我是谁、为了谁、依靠谁”等一系列问题上不够明晰。上海工会十四大报告将这支队伍定位为工会工作的“中坚力量”，这就需要进一步明确“中坚力量”的具体体现，进一步厘清用工起源和功能定位，究竟需要这支队伍做什么、谁来管理这支队伍、如何使用这支队伍，都需要进一步明确。

建议可以这样理顺关系、明确职能定位：各区社工组织是承接区总工会委托的，为街镇、开发区工会推进有关组织建设、职工维权、职工服务、职工素质工程等工作项目的机构，确定社工组织与区总工会是合作关系，而社会化工会工作者队伍则是社工组织因为履行自身工作职能而招录，其规模的大小取决于中心承担服务项目任务的轻重、服务工会组织数量的多少。而社会化工会工作者是作为服务项目的直接执行者，由社工组织派驻到拥有项目合同关系的街镇、开发区工会，其去向安排由社工组织根据服务合同关系来确定，其工作岗位由社工组织依据项目来决定，其工作表现通过服务项目的执行情况来评定。这就意味着社会化工作工作者是驻点服务工，是服务项目的实施者，工作内容依据服务项目来设定，这就有利于社会化工会工作者进一步明确工作内容、明细考核要求，避免目前这种觉得“自己什么都做”的困扰和不满，也有利于缓解少数工会工作者因为街镇、开发区工会重视程度上的差异，致使福利待遇参差不齐而引发的心理不平衡问题。

（二）加强统一管理，助推队伍认同度

针对目前各区社会化工会工作者队伍管理多样、保障多渠道、工作评价不精准的实际，建议市总工会加强统一管理，在招聘、录用、使用、考核、薪资、培训、晋升等方面出台统一标准和要求，让不同区的社会化工会工作者有更高的职业认同感和组织归属感。如果能在市总层面组织统一的招录再分配到各区，在市总层面进行统一的考核、评比、晋级等，则这支队伍会更整齐也更有向心力、凝聚力。市总可以协同市财政局、人社局、民政局等部门制定有关意见，从队伍人员标准、要求、经费保障、工作职责、考核评价、教育培训等方面加以统一规范。

基于在现有不同管理模式的情况下，建议工会孵化的社会组织，应完善内部治理结构，建立健全理事会、党支部、工会和职代会等组织，加强政治建设和内部管理；应建立工会购买社会组织服务的经费保障机制，建立以区级财政为基本、市和区总工会为补充的经费来源渠道，根据经济社会的发展和工会工作业务需求，科学确定经费总量。而对于区人社部门统一管理，派到街道党建中心工作的社会化工作者，加强工会工作者纳入党建工作考核评价机制，优秀人才的选拔晋升应同从事居民区党建工作的同志一视同仁。工会工作有一定专业性的要求，对于担任区域性行业性工会联合会主席的人员，定级定档应视同担任居民区党总支书记，条件具备的工会主席，可以担任区域或行业的党组织书记，实现党工联动。

此外，要进一步完善工会社工薪酬体系建设，以“体现专业人才价值”为指导思想，设计多层次全方位的工会工作者薪酬机制。以“合理的薪酬结构、合理的增长机制、合理的市场比较”为原则，可参照《社区工作者职业化薪酬体系指导意见》，采取与学历、资历、资格、业绩、岗位等多种指标相结合的方式[6]，“以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬”设立合理的薪酬标准，量化工作业绩考核，并参照国家有关机关、事业单位增资调整政策，建立健全正常的工资增长机制。

（三）规划晋升通道，提升队伍内动力

拓展职业晋升通道是提升工会社工前进动力的最有效手段，要做强做实社会化工会工作者队伍建设，需要进一步拓宽思路，拓展他们的发展空间。基于前文分析到的社会化工会工作者的职业发展意愿，现有的职务（“开发区工会主席”“街道总工会副主席”）吸引力不足，可以进一步开发优秀工会社工的其他发展通道，如与工会的事业单位打通，进入事业单位编制；如通过遴选进入区总、市总参照公务员序列等等，畅通优秀工会社工进入党政机关、事业单位的通道，明确同等条件下优先录取，让工会社工在工作中有明确的上升空间与奋斗路径，从而更有盼头。同时，利用评先评优等抓手激励工会社工，表彰激励在工会工作中做出贡献的人员，营造奋发向上的良好氛围；在劳模、工匠的选树中纳入工会社工，宣传他们的事迹和精神，增强社会对工会社工的认同感以及工会社工的荣誉感和自豪感。