公共图书馆第三方评估办法制定：以广州为例*

2019-07-29陈深贵陈丽纳方家忠

图书馆论坛 2019年7期

杨涛，陈深贵，陈丽纳，高波，方家忠

0 引言

评估是加强图书馆管理、促进图书馆事业发展的有效手段[1]。我国公共图书馆评估目前主要由政府或公共图书馆自身组织，属于体系内部评估[2]，存在过于注重政府投入而忽视公众利益需求的问题，并且在某些方面加重了公共图书馆的行政化倾向[3]。第三方评估能弥补内部评估的内在缺陷，促进评估走向科学化和规范化，因而近年受到图书馆界的关注，比如2018年第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作就采取了线上数据审核、实地评估和第三方测评相结合的方式，在评价指标体系中引入第三方评估内容。

《广州市公共图书馆条例》(以下简称《广州条例》)自2015年5月1日起施行。《广州条例》第32 条规定：“市文化行政主管部门应当制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制。市、区文化行政主管部门应当定期对公共图书馆的设立、管理与服务情况进行考核。”第53 条规定：“文化行政主管部门和相关行政管理部门及其工作人员有下列行为之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：……(三)违反本条例第32 条规定，未制定考核标准，未定期对公共图书馆进行考核，或者未进行第三方评估的”。为落实《广州条例》的规定，广州市文广新局委托广州市图书馆学会成立课题组，制定广州市公共图书馆第三方评估办法。本文剖析该评估办法的设计流程、内容等，为相关研究和实践提供借鉴。

1 相关研究综述

1.1 图书馆第三方评估理论研究

从评估主体看，第三方评估是指独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价[4]。黄如花等将图书馆评价主体分为政府机构、图书馆行业协(学)会、各类图书馆、用户和第三方机构等5种类型，第三方机构包括科研机构和商业机构等；认为第三方机构的评价具有职业化优势，且不易受到主观因素的限制，应予以加强[5]。贾东琴等将公共图书馆评估主体分为政府管理部门、公共图书馆、图书馆读者、独立第三方等4 类，肯定了第三方评估的专业性和评估结果的权威性[6]。图书馆第三方评估可以弥补内部评估的局限，增强评价的客观性和科学性，为政府的财政投入、奖惩、收入分配等提供决策依据[7]。这些是图书馆引入第三方评估的重要原因。目前已基本具备开展第三方评估所需的机构、人才、评估指标体系和评估方法等技术要素，而公共文化服务及公共图书馆的相关法规也为公共图书馆第三方评估的开展提供了保障[8]。因此，图书馆第三方评估具备了可行性。有研究讨论了图书馆第三方评估中的实务问题，如方案设计[9]、流程设计[2]，以及建立读者满意度第三方测评机制的方法[10]。

1.2 图书馆第三方评估实践

1.2.1 大英图书馆经济价值评估

Spectrum 和 Indepen 两家公司 2003年联合对大英图书馆的经济价值进行评估。Spectrum拥有内容、通信和融合方面的专家，Indepen 拥有经济与政策方面的专家，二者是长期的合作伙伴。它们使用条件价值评估法来测评图书馆服务的价值(直接价值)和图书馆对于社会公众的存在价值(间接价值)。结果显示，对大英图书馆投入1 英镑，就会给英国经济带来4.4 英镑的效益[11]。2012年，大英图书馆再次进行经济价值评估，由牛津经济研究院(Oxford Economics)执行。牛津经济研究院成立于1981年，是全球预测和定量分析的领导者之一，其客户包括1500 多家跨国公司、金融机构、政府机构和大学。牛津经济研究院使用总体经济价值框架内的成本效益分析法，通过多标准分析捕捉非货币形式的效益。结果显示，大英图书馆的效益成本比为1∶4.9，意味着在2011/2012年度，每投入1 英镑就产生4.9 英镑的经济效益；该馆在全球范围内的效益成本比高达1∶5.1，说明大英图书馆不仅给英国社会带来了利益，也在海外维护了其作为学校和教育中心的英国形象[12]。

1.2.2 美国《图书馆服务和技术法案》五年计划评估

美国《图书馆服务和技术法案》 (Library Services and Technology Act，LSTA)要求每个州立图书馆管理机构(State Library Administrative Agencies，SLAA)在五年计划结束前对美国博物馆与图书馆服务协会(Institute of Museum and Library Services，IMLS)资助的活动进行独立评估，并向IMLS 主任提供评估报告[13]。在美国博物馆与图书馆服务协会公布的56 份2013-2017五年评估报告中，有49 份进行第三方评估。比如，阿拉斯加州立图书馆向潜在的评估者发出建议邀请书(Request for Proposal，RFP)，最后选择Chow 博士作为评估者。Chow 博士是美国北卡罗莱纳大学格林斯伯勒分校副教授，与阿拉斯加州立图书馆或《图书馆服务和技术法案》资助项目之间没有任何关系，保证了评估者的独立性。在评估开始之前，评估者创建3 个指导文件，以确保评估过程的有效性和可靠性。这3 个指导文件分别为阿拉斯加《图书馆服务和技术法案》评估计划、评估标准对照表和评估逻辑模型。评估计划包括评估目标、回顾和过程问题指南、方法问题指南、绩效数据、工具及数据分析等。评估标准对照表包括：(1)阿拉斯加州立图书馆全部的战略目标、阶段目标和行动方案；(2)美国博物馆与图书馆服务协会的全部优先目标；(3)美国博物馆与图书馆服务协会的回顾性、过程性和方法性问题。评估逻辑模型包括：(1)背景，如阿拉斯加州立图书馆组织和功能概述、优劣势分析(Strengths Weakness Opportunity Threats，SWOT)；(2)优先事项，如愿景、使命、《图书馆服务和技术法案》的战略目标和阶段目标；(3)假设，如图书馆对各项目的预算和投入，各项目的效率和效益，《图书馆服务和技术法案》资助项目是否成功；(4)外部因素，如人口普查、阿拉斯加州的优先事项。评估使用定性与定量相结合的方法。定性方法包括收集所有可用的州项目报告和相关数据，以及阿拉斯加州立图书馆馆长和《图书馆服务和技术法案》管理员的访谈，其他职员、图书馆员和用户的焦点小组访谈，职员、图书馆员和用户的在线调查和7 次实地访问(含安克雷奇地区资助项目的访问)的数据。定量方法包括几个层次的数据分析，如州项目报告和调查结果的描述性统计分析，阿拉斯加州公共图书馆10年来的统计数据分析。评估在2017年2-4月间进行，结果显示，阿拉斯加州2013-2017年《图书馆服务和技术法案》3 个目标中的“终生学习”及“以当前和新兴格式提供内容”两个目标取得满意的效果，但“不断发展的作为‘锚机构’的角色”这一目标仅部分完成[14]。

1.2.3 美国《图书馆杂志》星级评价

《图书馆杂志》星级评价所用的资料来自美国博物馆与图书馆服务协会公布的统计数据，2018年榜单采用2018年4月公布的2016 财年全美公共图书馆统计数据。排行榜以各家图书馆的运营经费作为分类标准，依次分为3000 万美元及以上、1000 万美元到2999 万美元等8 个档次，不同经费档次的图书馆根据评价指标的得分评定星级。星级评价主要基于5 项指标：人均流通量、人均访问量、参加图书馆各项活动的人均次数、公共计算机网络的人均利用次数、人均电子资源流通量。2018年评出257 个星级图书馆[15]。

目前，我国图书馆第三方评估尚处于起步阶段。一方面，理论研究还有待加强，如对第三方评估中第三方包括哪些机构尚未有共识。黄如花等将图书馆行业协(学)会排除在第三方之外[5]；贾东琴等只列举第三方机构参与图书馆的评估过程，没有对第三方机构进行界定[6]；谢燕洁认为第三方评估机构有专业咨询公司、图书馆行业学会(协会)、高校图书情报学专业相关院系等[8]。另一方面，国内个案研究不多，缺乏实证研究。国内图书馆第三方评估研究多集中在理论探讨或者国外案例介绍上，有针对性地开展实证研究的并不多见，没有做到理论指导实践。国外图书馆第三方评估案例虽然较多，但以图书馆某个特定方面或者几方面的评估为主，对图书馆进行全面第三方评估的案例也不多见。

完善的法律和制度保障是开展第三方评估的前提和基础，是保障第三方评估能够持续、有效和健康发展的长效机制。《广州条例》明确提出要引入第三方评估，这在国内各地颁布的图书馆法律法规中较为少见[16]。但是，立法内容只提供宏观指导，要落到实处必须制定具体的评估办法及指标体系。从这个意义来说，《广州市公共图书馆评估办法》的制定就是第三方评估从理论到实践的转化过程。

2 设计过程

2.1 文献调研

首先，调研国内外公共图书馆评估的研究进展，总结公共图书馆评估的概念、目的、主体、方法、发展阶段等；归纳出第三方评估的基本理论，如第三方评估的理念、构成要素、原则和标准、方法、组织实施，以及国外第三方评估的由来和发展、第三方评估在国内的发展现状等；收集第三方评估方面的政府文件，包括《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》[17]、江苏《关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》[18]、山西《政府绩效第三方评估管理办法》[19]、青岛《市政府决策落实第三方评估办法(试行)》[20]等。

然后，收集和整理国内公共图书馆评估标准。1994年我国首次开展全国县级以上公共图书馆评估定级工作，由文化部统一组织和领导；至2017年共进行了6 次，推进了我国公共图书馆建设与事业的发展。其中，评估所使用的《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》对广州市级和区级公共图书馆第三方评估指标体系的制定具有重要的参考价值。1996年《上海市公共图书馆管理办法》颁布，1997年上海市制订《街道(乡镇)图书馆评估标准》，并先后多次组织开展评估定级工作。1998年深圳开始进行基层图书馆评估，评估标准经历《深圳市街道图书馆定级评估标准》与《深圳市社区(村)图书馆达标评估标准》到《深圳市基层图书馆(室)达标定级评估标准》两个主要阶段。深圳和广州同在珠三角，基层图书馆有相似之处。广州公共图书馆第三方评估中街镇级图书馆评估指标体系的制定可以借鉴上海《街道(乡镇)图书馆评估标准》和《深圳市基层图书馆(室)达标定级评估标准》。此外，浙江嘉兴的《村(社区)分馆考核评分细则》、中国图书馆学会制定的“书香城市(县级)”“书香社区”标准指标体系也有一定的参考价值。

2.2 同行调研

深圳图书情报学会参与《深圳市基层图书馆(室)达标定级评估标准》的制定和深圳市基层图书馆(市)的定级评估工作。为了解该评估标准的制定过程和评估中的问题，课题组访谈了深圳图书情报学会秘书长。访谈内容既包括评估指标设计中的具体问题，如指标体系设计的依据、总分的设定、各项指标的权重和具体分值设定、评估流程、自评材料真实性如何核实、评估的性质、评估结果的有效期和如何应用等；也包括适合作为图书馆第三方评估的主体有哪些等理论问题。

2.3 第三方评估机构调研

国内图书馆第三方评估实践案例并不多见，较难获取相关资料。为加深对第三方评估的认识，课题组联系元方科技和上海国信社会服务评估院两家具有丰富第三方评估经验的公司进行调研。课题组访谈了两家公司的相关人员，重点了解他们如何进行第三方评估方案设计，了解其评估流程、评估报告的撰写以及收费标准等。

2.4 评估办法初稿撰写

在文献调研、同行调研和第三方评估机构调查的基础上，课题组草拟了广州市公共图书馆第三方评估办法[2-3](简称“第三方评估办法”)初稿及相关的指标体系，包括广州市公共图书馆第三方评估办法及广州图书馆第三方评估指标体系、广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系、广州市区级图书馆第三方评估指标体系、广州市街镇图书馆第三方评估指标体系初稿[4-5]。

2.5 评估对象调研

为了让“第三方评估办法”与广州的实际情况相一致，在初稿完成后，课题组选择了部分评估对象进行实地调研。调研的主要形式是对图书馆负责人及业务骨干进行访谈，内容包括两个方面：一是对第三方评估的认识，二是对具体指标体系的意见和建议。

对第三方评估，一家区级图书馆认为，评估对象应纳入区政府，因为图书馆发展的保障条件是政府的责任，并且第三方评估的委托方应为市人大常委会；第三方评估目的是促进图书馆的发展而不是给图书馆增加负担。一家区级图书馆提出，对于评估结果要客观分析，如果是政府保障不足造成图书馆服务效益达不到评估要求，责任不应由图书馆来承担。一家区级图书馆指出，社会需求、政府保障、图书馆服务是图书馆事业发展的三大支柱，进行第三方评估时首先要明确评估的重点在哪方面；第三方评估主体可以是大学相关专业的专家、图书馆学会或二者的联合体，这样可以保证评估的专业性和客观性；同时如果评估指标够客观，第三方评估主体也可以是对行业有了解，熟悉关心图书馆事业的其他专业的专家。一家街镇图书馆指出，评估必须是强制性的，如果是自愿的，文化中心不一定会有积极性参与；对于评估结果的应用，宜根据评估结果进行定级，并给予相应的奖励；评估不能太频繁，2年一次较合适。一家街镇图书馆认为，街镇图书馆的主要问题是管理体制，其人员和经费由街道办事处/镇政府提供，不改变这种管理体制，人员和经费不足的问题很难从根本上解决，就不能保证街镇图书馆的可持续发展。调研的图书馆也对指标体系提出了具体的意见。

2.6 专家论证

课题组根据评估对象的意见和建议对“第三方评估办法”及指标体系多次修改，形成《广州市公共图书馆第三方评估办法及指标体系(征求意见稿)》。广州市文广新局召开专家论证会，对征求意见稿进行讨论。来自暨南大学法学院、广州市政府法制办的法律专家，来自广东省立中山图书馆、佛山市图书馆、中山大学资讯管理学院的图书馆学专家和来自广州市文广新局的专家对第三方评估办法及指标体系提出了具体的意见和建议。此次论证会共收到意见和建议84 条，集中在评估办法上。对收集到的意见和建议，课题组召开会议逐条讨论，最后完全采纳61 条，部分采纳8 条，未采纳15 条，其中包括将“第三方评估办法”修改为“第三方评估管理办法”。

2.7 评估对象座谈

尽管在广州市公共图书馆第三方评估办法及指标体系的制定过程中，已对部分评估对象进行了调研，并根据调研结果进行相应的修改，但广州市文广新局也按照立法要求举办了各级公共图书馆负责人的座谈会，针对征求意见稿深入讨论。与专家论证会不同的是，座谈会上的意见和建议主要集中在具体的评估指标体系上，共收到修改意见和建议63 条。经过课题组讨论，最后完全采纳26 条，部分采纳9 条。

2.8 政府部门意见征集

根据专家和评估对象的意见和建议，课题组对《广州市公共图书馆第三方评估管理办法》(以下简称《办法》)及指标体系进行了全面修改，新增了市文化行政主管部门全程监督第三方评估、提高第三方评估结果的社会认可度等方面的条款。之后，广州市文广新局向广州市人民政府各部门及广州市辖区人民政府进行了两轮政府意见征集。第一轮政府部门意见征集共收到意见和建议16 条，完全采纳5 条，部分采纳4 条。根据政府部门意见，课题组对《办法》进行了修改，新增当评估对象对评估结果存在异议时的相关工作程序条款。第二轮政府部门意见征集共收到意见和建议11 条，完全采纳8 条，部分采纳2 条。

3 《第三方评估管理办法》内容

第三方评估主要涉及：(1)评估谁，也就是评估对象的确定；(2)谁来评估，包括谁可以作为第三方，怎样产生第三方等；(3)评估什么，包括评估的内容、标准等；(4)怎样评估，包括评估的流程和方法等。围绕这几个核心问题，课题组进行了广州市公共图书馆第三方评估的办法设计。

3.1 评估对象

虽然调研过程中有公共图书馆认为应将政府纳入评估对象，但是广州市公共图书馆第三方评估办法制定的直接依据是《广州条例》，其中，第2 条规定“本条例适用于本市行政区域内公共图书馆的设立、管理与服务等活动”。广州市公共图书馆第三方评估的对象应与《广州条例》适用对象一致，为广州市行政区域内的公共图书馆，具体包括广州图书馆、广州少年儿童图书馆两个市级图书馆，以及区级图书馆和镇、街道公共图书馆(分馆)。

3.2 第三方及第三方评估的界定

从国外第三方评估的实践来看，第三方是指处于第一方(评估对象)和第二方(服务对象)之外的一方。由于“第三方”与“第一方”和“第二方”既不具有行政隶属关系，也不具有经济利益关系，所以一般也会被称为“独立第三方”[21]。在我国，“第二方”和“第三方”被赋予了不同于国外的多种理解，如包国宪、周云飞认为，第二方评价是指政府系统内，上级组织对下级的评价，在实际中常常由代表上级的考核办或评价办组织实施[22]。广州市公共图书馆评估中，“第三方”的要求之一为“与市文化行政主管部门(第二方)和被评估对象(第一方)之间没有直接或间接利害关系”。

第三方评估可以分为独立第三方评估和委托第三方评估两种方式。委托第三方评估是由政府部门或者其他机构委托进行的第三方评估，由于委托方为政府部门，所以在评估所需各种资料的获取较为顺利，也容易得到评估对象的支持和协助[23]。独立第三方评估是由第三方独立进行的评估，一般利用公开的数据或者从评估对象处获取相关数据进行评估。目前从公开渠道获取公共图书馆第三方评估所需全部数据，或者得到公共图书馆的支持以取得第三方评估所需的全部数据均具有较大难度。所以，广州市公共图书馆第三方评估界定为委托第三方评估，委托方为广州市文化行政主管部门。

3.3 第三方的资质与产生方法

第三方是评估活动的核心参与者，第三方水平的高低对评估活动的成败有着至关重要的影响。第三方应当具有独立性、客观性和专业性。江苏《关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》[18]、青岛《市政府决策落实第三方评估办法(试行)》[20]等对第三方评估机构的资质除了要求具有独立性、客观性和专业性外，还从法律专业角度出发，要求具备独立法人资格，有固定的场所、健全的治理结构及组织章程和符合国家法律法规及行业相关规定等其他条件。

政府购买服务起源于英美等发达国家，是指政府通过公开招标、直接拨款等方式，由有资质的社会组织、企业承接公共服务，政府根据公共服务完成的质量和数量向其支付财政资金的一种制度安排[24]。根据财政部、民政部和工商总局关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知规定，“除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：……(五)政府履职所需辅助性事项。……监督检查、评估、绩效评价……等领域中适宜由社会力量承担的服务事项”[25]。因此，市文化行政主管部门可以通过购买社会服务的方式择优选定第三方评估机构，同时应与第三方评估机构签订购买服务合同。这样，通过服务购买合同的签订规范第三方评估机构的行为，明确第三方评估机构的法律责任，避免产生法律纠纷，进而保证第三方评估工作顺利进行。

3.4 评估内容

评估内容的直接依据是《广州条例》，第二章为“公共图书馆的设立”、第三章为“公共图书馆的管理”、第四章为“公共图书馆的服务”。因此，广州市公共图书馆第三方评估的主要内容界定为：图书馆的设立、图书馆的管理和图书馆的服务，将《广州条例》的条款转换为具体的评估内容。评估内容与条例条款的对照见表1。经费预算对图书馆的发展至关重要，虽然在“公共图书馆的设立”中没有直接提及，但在第五条有相关的条款，所以将此项纳入评估内容。除了《广州条例》规定的3 个方面外，在制度设计中考虑到今后扩展的需要，增加了一个兜底的条款，就是其他由委托合同约定的重点评估事项等。

表1 评估内容与条例条款对照表

3.5 评估流程

为方便第三方开展评估工作，保证评估的标准化和科学化，在广泛调研的基础上，《办法》为第三方评估制定了具体程序，见图1。

图1 第三方评估流程图

第一步为制定评估方案。此工作由选定的第三方评估机构来完成，但需要征求市文化行政主管部门、评估对象和行业专家等多方面的意见，确定的方案必须经市文化行政主管部门审核同意。第二步为发布评估通知，由市文化行政主管部门发布；发布通知的同时公布相关的评估方案和标准。为保障公众的知情权，评估方案和标准在市文化行政主管部门网站公开。第三步为提供评估信息。评估对象在规定时间内，如实向文化行政主管部门提供自我评估报告和涉及评估的相关资料。市级公共图书馆直接报送市文化行政管理部门，区图书馆将区和镇、街图书馆(分馆)的相关资料报送区文化行政主管部门，由区文化行政主管部门统一报送至市文化行政主管部门。第四步为资料审核。第三方评估机构组织评估专家组，按评估标准对评估对象提交的自我评估报告和涉及评估的相关资料进行审核。未通过资料审核的评估对象，第三方评估机构不再对其进行实地考核，评估结果直接视为不达标。对于通过资料审核的评估对象，则进行第五步：实地考核。最后一步为综合评估对象的自我评估报告和第三方机构的实地考核结果，选定的第三方评估机构在约定时间内向市文化行政主管部门提交评估报告，完成此次第三方评估工作。

3.6 评估周期、评估结果及使用

在《办法》中，评估周期设为两年。这既符合《广州条例》对定期评估的要求，也有利于《广州条例》和《广州市“图书馆之城”建设规划(2015-2020)》的贯彻落实，具有较强的实际操作性。

为揭示广州公共图书馆的发展状况，方便公众理解和利用评估结果，课题组根据评估得分制定评估结果等级划分标准，分为示范、达标和不达标三个级别。总分在850 分以上(含850 分)为示范，总分在600 分到850 分之间为达标，总分在600 分以下为不达标。针对街镇等基础建设较为薄弱的图书馆，设定了几个必备指标，任一必备指标不符合最低要求，评估结果直接视为不达标，目的是促进政府加大对街镇馆的投入力度。

评估的重要功能之一是为评估对象提供行动导向与行为激励，这很大程度上是通过评估结果的应用来实现。作为年度考核的参考，是第三方评估结果应用的另外一个重要方面。此外，评估结果还将上报市政府和市人大常委会，让市政府和市人大常委会知晓《广州条例》落实情况。对于有关结果的使用，《办法》还规定，由市文化行政主管部门为示范图书馆和达标图书馆授牌。

3.7 评估的保障和监督

首先是经费保障。评估要顺利进行，经费保障是基础。市文化行政主管部门负责全市图书馆事业管理工作，应设立专项经费来保障第三方评估工作的顺利进行。其次是组织保障。为保证第三方评估所获数据的真实性，评估对象应主动配合，不得干扰阻挠第三方评估工作的开展。此外，如果评估对象存在敷衍应付、利用职权影响评估结果等行为，作为委托方的市文化行政主管部门应依法依规处理。

关于第三方评估的监督，首要途径为大众监督。评估前的评估通知、方案及相关评估标准，以及评估后的结果都要在市文化行政主管部门网站公开，一方面能够督促公共图书馆提升服务；另一方面能够加深公众对评估结果的理解，提高公众参与公共图书馆事业建设的积极性。作为第三方评估的委托方，市文化行政主管部门应当承担起第三方评估监督的任务，保证第三方评估工作透明、可靠，确保评估结果的社会认可度，并在评估对象对评估结果有异议时进行复核。

3.8 评估标准

如前文所述，目前我国公共图书馆评估标准已较为丰富。广州市公共图书馆第三方评估不能简单重复文化部的公共馆评估定级工作，必须考虑到自身的目的，形成自己的特色。

文化部制定的《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》面向的对象是全国的公共图书馆，考虑到地区之间公共图书馆事业发展的不均衡，设计的指标非常全面和细致。广州市公共图书馆第三方评估面向广州市各级公共图书馆，在相关指标体系设计上不需要像《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》那么全面，这样能使该标准适用于常态化的评估。广州市公共图书馆第三方评估对象包括市级馆、区级馆和街、镇馆(分馆)三级，每级图书馆的实际情况不同，不能使用同一标准进行评估，需要根据各级图书馆的特点分别制定不同的评估标准。因此，课题组设计了面向市级馆的《广州图书馆第三方评估指标体系》(见表2)和《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》(见表3)，面向区级馆的《广州市区级图书馆第三方评估指标体系》(见表4)和面向街镇馆(分馆)的《广州市街镇图书馆第三方评估指标体系》(见表5)三级四套评估指标体系。

评估指标体系中的一级指标均为“公共图书馆的设立”“公共图书馆的管理”“公共图书馆的服务”，在分值设计上与《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》一致，总分为1000 分。但与其不一样的是，广州市公共图书馆第三方评估指标体系通过调整指标分值权重而不是设定加分项来实现引导作用。

不同级别公共图书馆的评估重点各有侧重。市级馆重点在图书馆的服务，区级馆重点在图书馆的设立，街镇馆则是图书馆的设立和图书馆的服务两部分并重，希望能发挥评估指标体系的导向和分类指导作用，有针对性地促进各级图书馆的可持续发展。

表2 广州图书馆第三方评估指标体系简表

广州图书馆和广州少儿图书馆两个市级图书馆的评估重点在其(服务)绩效。因此，对一级指标权重的设置，《广州图书馆第三方评估指标体系》和《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》中“图书馆的设立”为250 分，“图书馆的管理”为250 分，“图书馆的服务”为500 分。如表2所示，《广州图书馆第三方评估指标体系》中“图书馆的设立”下设置8 个二级指标。其中，根据《广州条例》的相关条文，二级指标“文献资源保障”和“经费保障”的分值最高，均为50 分。“图书馆的管理”设置8 个二级指标。根据《广州条例》第12 条的规定“市人民政府设立的广州图书馆为全市公共图书馆的中心馆”，因此将中心馆职责的履行情况作为评估的重点，分值为160 分。“图书馆的服务”设置了10 个二级指标，基本服务是图书馆服务保障的重点，因此二级指标中“基本服务”分值最高，为155分。

如表3所示，《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》中“图书馆的设立”设置7 个二级指标。其中，分值最高的二级指标是“文献资源保障”“经费保障”和“馆舍建设”，均为50 分。“图书馆的管理”设置8 个二级指标。《广州条例》第14 条规定，“市、区人民政府设立的少年儿童图书馆为中心馆、区域总馆的专业性分馆”，因此广州少年儿童图书馆要承担专业性分馆的职能，在评估中重点考察其专业性分馆职责的履行情况，此指标的分值为85 分。“图书馆的服务”共500 分，设置10 个二级指标，分值最高的是“基本服务”，为140 分。

一直以来，广州市区级馆发展非常不平衡，一些区级馆的基础条件亟需改善。因此，《广州市区级图书馆第三方评估指标体系》将图书馆自身的建设和保障放在第一位，“图书馆的设立”为400分，“图书馆的管理”为300 分，“图书馆的服务”为300 分。由表4可知，“图书馆的设立”设置了9 个二级指标，分值最高的是“文献资源保障”和“馆舍建设”，均为80 分。“图书馆的管理”设置3 个二级指标；根据《广州条例》第12 条“区公共图书馆为区域总馆”的规定，评估时重点考察区域总馆职责的落实情况，此项指标分值为230分。“图书馆的服务”设置了7 个二级指标，分值最高的是“基本服务”，为100 分。

表3 广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系简表

表4 广州市区级图书馆第三方评估指标体系简表

《广州图书馆第三方评估指标体系》《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》《广州市区级图书馆第三方评估指标体系》在相同指标上的取值均高于《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》中东部地区的标准。

街镇馆(分馆)是广州市公共图书馆服务体系中最薄弱的环节，因此《广州市街镇图书馆第三方评估指标体系》将“图书馆的设立”列为重点，为400 分。同时，街镇图书馆的重心应当是服务，所以“图书馆的服务”也是400 分。在公共图书馆服务体系中，街镇图书馆是区图书馆的分馆，很多管理职能由区图书馆承担，所以“图书馆的管理”分值为200 分。由表5可知，“图书馆的设立”有9 个二级指标，分值最高的是“建筑面积”“阅览室面积”和“藏书总量”，均为60分，这也是目前街镇图书馆的痛点。如果此三项指标达不到一定的规模，就很难产生较好的服务效益。因此，虽然调研中有街镇图书馆对这些指标值提出异议，但最后在指标体系中还是将建筑面积设为必备指标之一，这个指标达不到最低要求，评估的整体结果就为不达标。“图书馆的管理”设置7 个二级指标，分值最高的是“工作人员配备”，50 分，这也是当前街镇图书馆较为窘迫之处。无论是图书馆的设立，还是管理和服务，都离不开工作人员，因此也把这个指标设置为必备指标之一。“图书馆的服务”设置12 个二级指标，分值最高的是“年人均到馆次数”和“年人均外借册次”，均为50 分，主要目的是让公共图书馆服务下沉，使公众在离家不远的地方就能享受到流通阅览等基础图书馆服务，不用到访市图书馆和区图书馆。

表5 广州市街镇图书馆第三方评估指标体系简表

4 《第三方评估管理办法》设计的特点

4.1 严格遵循立法程序

首先，通过系统梳理国内外图书馆特别是公共图书馆评估的理论和实践，以及对部分国内第三方评估提供方进行访谈，了解国内第三方评估的现状。然后，主要根据《广州条例》《广州市“图书馆之城”建设规划(2015-2020)》设计广州市公共图书馆第三方评估的对象和主要内容，规定第三方的资质、遴选方法和评估过程，并对评估周期、评估结果的使用和评估的监督等作出具体规定，建立起三级公共图书馆评估指标体系。在初稿完成后，选择具有代表性的评估对象进行调研，深入了解他们对第三方评估制度及指标体系的具体意见和建议，之后对初稿进行修改。广州市文广新局组织召开专家(含图书馆学专家、法律专家、人大代表及政协委员)、公共馆负责人代表的征求意见座谈会，会后课题组根据修改意见进一步完善评估办法的内容。此外，广州市文广新局还两次书面征求政府部门意见。对收集到的意见，广州市文广新局组织召开专门工作会议逐条讨论，会上课题组阐述是否予以采纳的理由和具体修改意见。经过十几次易其稿，最终形成《办法》。在《办法》出台之后，又通过广州市公共图书馆总分馆服务体系建设试点验收工作，对区级馆第三方评估指标体系、街镇馆第三方评估指标体系进行检验。

4.2 构建完整的体系

国外公共图书馆第三方评估对象大多只是单个馆或者图书馆的某个特定方面，而《办法》的评估对象涉及市、区和街镇三级图书馆，评估内容涉及图书馆的资源、管理和服务各个方面。

目前其他地区区域内的公共图书馆评估，评估对象多为街镇馆、社区馆等，但《办法》涵盖市、区和街镇三级图书馆。其他地区的公共图书馆评估大多还是传统意义上的内部评估，而广州公共图书馆第三方评估引入了第三方，由市文化行政主管部门委托第三方进行评估。

4.3 具备鲜明的广州特色

第一，评估内容全部来自《广州条例》。原文化部评估标准中，3 个一级指标分别为服务效能、业务建设和保障条件，广州市公共图书馆第三方评估指标体系没有套用该标准，而是根据《广州条例》设置“图书馆的设立”“图书馆的管理”和“图书馆的服务”3 个一级指标，二级指标和三级指标也尽量与《广州条例》一一对应。第二，指标体系权重的设计充分考虑广州的实际情况，市级公共图书馆的评估重点在图书馆的服务，区级图书馆重点在设立，街镇图书馆则为图书馆的设立和服务并重，以充分发挥评估指标体系的导向作用。第三，指标值的要求均高于文化部公共图书馆评估标准。无论是《广州图书馆第三方评估指标体系》《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》，还是《广州市区级图书馆第三方评估指标体系》，相同指标的取值都高于《省级、市级、县级公共图书馆评估标准和定级必备条件》里东部地区的标准。

4.4 注重公众参与

首先，《办法》第四条有关第三方评估应遵循的原则规定，要将公众参与作为重要原则。评估的根本目的是促进图书馆服务的提升，为公众提供更好的服务，因此在第三方评估中公众不能缺席。其次，第三方评估流程中，第一步“制定评估方案”就设置了意见征求环节，其中包括征求公众的意见。除此之外，在评估标准中，用户评价也是一项非常重要的指标。用户评价分值的比重在《广州图书馆第三方评价指标体系》中为11.5%，在《广州少年儿童图书馆第三方评估指标体系》中为9.5%，在《广州市区级公共图书馆第三方评估指标体系》中为7%。