特区的制度试验

张军

深圳在经济管理体制上进行的种种变革和对新体制的试验一开始就对中国经济改革有了全局性的价值。深圳今天依然算是中国最市场化的经济体，像华为、中兴和万科这样的公司出现在深圳而不是上海，一点都不奇怪。

我清楚地记得，在上世纪80年代后，包括在90年代初的一段时间里，总能听到一些声音，特别是经济学者对深圳经济特区的比较负面的评价和批评。在本节，我想讨论一下深圳的试验在挑战原来的计划管理体制和试验新的体制方面所做的贡献。在我看来，这个贡献应该是深圳特区对中国经济转型的最大贡献。而有意思的是，30年来在对深圳的批评和质疑中大多数针对的却是它的产业结构和增长模式，忘却的是它在体制试验上的贡献。

在我自己的书柜里藏有多本关于深圳特区的研究著作。很多我的学生曾经在我的书柜里发现这些有关经济特区的文献资料时都会觉得奇怪，那个时候我怎么会对经济特区感兴趣呢？其实，在复旦大学读书期间，我并没有把深圳特区作为我的研究题目，一直到了90年代初去英国萨塞克斯大学（ Universitv ofSussex）之后，才对经济特区试验和沿海发展战略有了一些接触，因为那个时候我的指导老师华大伟（ David Wall）先生正在从事关于中国特区和沿海发展战略的研究。我后面还会再来提到这些事情。总之，因为有了这样一个需要参与特区和沿海发展战略研究项目的机会，我才不得不收集了一些早期的研究文献。现在看起来，调查和记录深圳特区体制创新试验的文献是非常珍贵的资料了。

我想，在当时的政治和经济局限下，深圳特区建设的一开始就必然遭遇整个经济管理体制的制约。尽管深圳作为经济特区，广东省制订了特区条例，但要执行这个条例，则需要创新体制，打破原来的管制，需要得到特区之外的旧体制在很多方面的容忍，让位和配合。深圳仍然要与它的上级主管部门，乃至中央部委打交道。所以，深圳在经济管理体制上进行的种种变革和对新体制的试验一开始就对中国经济改革有了全局性的价值。事实上，深圳今天依然算是中国最市场化的经济体，像华为、中兴和万科这样的公司出现在深圳而不是上海，一点都不奇怪。

深圳在经济管理体制上的改革和创新涉及很多方面。首先它需要创新融资制度;需要改变原来体制的投资管制;需要进入竞争机制;需要改革外汇管理体制;需要突破原来的土地管理和经营模式;需要允许和建立劳动力市场;需要政企分开;需要改革和建立新的行政官员治理;需要有地方的立法权;需要改变计划经济的工资决定和福利分配机制;需要改变商品的计划定价体制;需要引进新的激励模式。而深圳在这些方面对新体制的试验对中国其它地区的经济体制改革和开放进程具有重要的参考价值。我们今天在中国经济中观察到的许多新体制和流行起来的新规范，几乎都能在25年前的深圳找到它们的影子。

一个很好的例证大概就是我书柜里藏着的谷书堂先生主编的《深圳经济特区调查和经济开发区研究》的这本书了。这本书1984年由南开大学出版社出版。主编在前言中这样说： “今年四月，党中央、国务院又作出重大决定，继续扩大开放地区，把天津市列入了新开放的十四个沿海港口城市之中。因此，如何结合天津的实际情况，学习、借鉴深圳经济特区及其所属的蛇口工业区的经验，更好更快地兴办开发区，实现对外开放，便成了人们普遍关切的问题。基于这种客观情势，我们也先后分两批去深圳和蛇口，对其开发建设、经济管理体制、引进外资和技术、计划与市场、对内联合、劳动和工资、产品内销和外销、引进外资银行、物价和人民生活，以及典型企业等多方面的问题进行了实地考察。”

作为一个特区并必然会受到香港成功经验的影响，深圳在突破旧的体制和探索新的体制方面做了很多的试验和改革。我在这里不想逐一讨论，只是选择以下几个方面进行点评，希望能“以偏概全”。但有一点是肯定的，记述深圳在体制上的这些改革试验，是因为过去20年来中国整个经济体制改革的历程中总是能找到深圳早期试验的影子。让我择取以下几个片段：

第一，对建筑工程废除官方包办的敝习，引进和采取公开招投标制度和承包制（ contracting）。今天中国在基础设施和公共工程建設中早已建立起来了这样一个国际规范的、透明的竟投标合约制度，可是它最早是在深圳的蛇口工业区被尝试的。根据调查，尝试这样新的体制加快了工程的建设工期和建筑的速度。例如，在实行招投标制度之后，六层住宅楼从200天施工的时间缩短为100天。高层建筑从原来25天一层的速度减少到了3 5天。竞争招投标制度也进一步派生出更加细致的分工和专业化的合约结构，即承包公司内部再进行的逐级下向的发包制度（ subcontracting），而且承包出去的不仅是工程，还承包造价和质量。经济学家对这样的发包制度是有成熟的理论分析的。“承包”（或者包工）这种市场合约体制今天成为中国在建筑施工领域的基本制度规范。

第二，人事制度改革。在人事体制方面，深圳蛇口工业区最早的试验涉及的只是属于经济学和管理学上所讲的“人力资源管理”的范畴。企业的高级管理人员、政府部门的主管的任命在蛇口工业区都从过去的上级主管部门的直接委派改革成聘任制度，取消职务终身制度。聘书上写明的是职责、权利、待遇、解聘和续聘等内容，公开透明。一般任期为两年。这样的改革试验显然加快了管理部门的人力资本的更新速度，为职业经理人市场的建立和后来向公司治理模式的转型奠定了基础。

第三，劳动就业制度的改革。中国自从计划经济体制建立之初就实行“统包统配”的固定用工制度。它的经济学性质被形象地描述为“铁饭碗”和“大锅饭”。深圳的劳动就业制度的试验是1980年左右从在蛇口的外资和合资企业中开始的。之后推广到整个深圳特区。1982年深圳根据蛇口的经验制定了《深圳市劳动合同制暂行办法》，把劳动合同制作为特区的主要用工形式。众所周知，劳动合同制的引入需要有完全社会化的新的社会保障制度的支持，所以深圳率先在全国建立起了由劳动保险公司统筹办理的“社会劳动保险基金”。由这个基金来解决劳动合同执行中因为解雇和辞退等原因造成的职工困难补贴和退休金的来源问题。基金由企业和职工按月交纳。在这个制度的试验中，深圳采取了“老人老办法，新人新办法”的双轨过渡的方式，以避免就业体制转轨引起的社会成本过高的问题。实际上，这个试验对其它地区改革劳动就业制度提供了重要的经验。

第四，工资决定机制的改革。劳动就业制度的改革必然也要求改革原来的工资决定机制。蛇口工业区最早的工资决定是按照十类工资区的标准支付基本工资和基本工资的1 1 5倍的工业区补贴。尽管在当时这个工资水平大大高于内地，但依然是延续计划体制的做法的。而且到了1982年前后，其弊端越来越暴露出来。根据南开大学经济学家对蛇口工业区1 3家企业的工资改革的调查，1983年10月蛇口开始对工资决定机制进行改革，主要是实行多元工资制度。根据他们的调查，蛇口工业区改革后的工资由基本工资加岗位、职务、职称工资，再加边防津贴和副食品补贴，最后加浮动工资四大部分组成。根据1984年3月的统计，在工资总额中，基本工资占30.50-/0，两项补贴占10 30-/0，岗位、职务和职称工资占37 2%，而浮动工资占22%。

在这个工资结构中，基本工资、边防津贴和副食品补贴是基本固定的，因此真正可变的是工资的另外几项内容，即岗位、职务、职称工资和浮动工资。而且，蛇口工业区的岗位、职务和职称工资被细分为15个等级，最高158元，最低30元。浮动工资是浮动的，其来源有三：（1）按照人均工资提取每月14元的奖金;（2）每月16元从基本工资和岗位、职务和职称工资中提取的浮动部分;（3）从利润留成中提取的基金。

第五，关于土地批租制度的引入。这是中国经济30年来能在财政分权的状况下实现经济增长的一个重要制度。也是随着问题的暴露最近几年在中国的学术界最有争议的一个制度。

对于深圳特区而言，土地批租制度的引入显然是为了解决融资问题的需要。据说，就在1979年4月的中央经济工作会议上，广东省委第一书记习仲勋向邓小平汇报广东关于单独管理和特殊政策的设想时，曾经提出中央给予资金上的支持，但是小平的回答是“中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来。”而吴南生1980年到深圳负责特区的基本建设（所谓的“四通一平”）时，除了来自银行的3000万元贷款，能想出办法的也就是土地收入了。他们在开发罗湖小区时曾经估算，土地按照每平方米5000港币计算，可用作商业用地40万平方米的总收入可以达20亿港币。

第一步，深圳特区先尝试了有偿使用国家土地的制度。1982年，深圳最终起草颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，率先对划拨土地进行了有偿、有期使用的改革。规定还说明了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准。其中，工业用地最长年限为30年;商业用地20年;商品住宅用地50年;教育、科技、医疗卫生用地50年。

第二步，在1987年之后，深圳部分借鉴了香港的土地批租制度，率先在特区试验了土地出让或者批租的制度。在这个制度下，取得土地的投资者或者开发商，为了获得一定年限的使用权，需要交纳一笔出让金。1987年的下半年，深圳特区曾分别将三块土地先后以协议、招标和拍卖的方式出让使用权，获得的地价款2000余万元。

在总结土地有偿使用和土地出让试验的经验的基础上，《深圳特区土地管理条例》于1988年1月3日正式实施。条例明确规定，土地使用权和所有权相分离。政府拥有土地的所有权，但土地的使用权不但可以出让，而且可以转让，抵押，出租。就在同年的4月，中国的《宪法》进行了再次修改，其中将“土地使用权可以转让”写入了《宪法》，等于追认了深圳土地制度改革的合法性。在1992年邓小平“南巡讲话”之后，地方政府的土地批租制度开始在特区之外被广为采用，成为各级地方政府的重要的财政收入来源。

“土地批租制度”是香港的译法，其对应的英文为“the land leaseholdsvstem”。在这个制度下，批租只涉及土地的使用权，不改变土地的所有权。业主取得的只是某一块土地在一定年限内的使用权，以后业主之间能转让的也仅仅是土地的使用权。而当批租期限届满，承租人就要将这块土地的使用权连同附属其上的建筑物，全部无偿地归还给土地所有权人。

深圳率先实行的这个土地使用权与所有权的分离在土地国有制的局限条件下对于城市土地要素的使用和配置效率的改善当然具有重要的意义。也帮助实现了土地的级差地租。我记得经济学家张五常先生曾对这个土地的“两权分离”在中国经济体制当中扮演的角色给予过很高的评价。根据张五常的解释，事实上，中央与地方的财政分权体制，特别是1994年的分税制度下，中央与地方共享的增值税的来源主要就是与土地批租不可分离的新增投资和生产活动，从这个意义上讲，中国的财政分权下形成的激励模式似乎与一个“租金分成”的模式很类似。

我在这里并不想花篇幅去进一步评价这个土地批租制度以及它带来的问题。当我要在统计上获得地方政府的土地批租的收入數据时，我发现并不容易。虽然1 994年至今，土地批租的收入全归地方政府所有，但我的学生给我查找的数据却多是涉及土地的税费收入，而并没有批租的收入。的确，从统计上看，地方政府利用土地批租所获得的收入并不能完全从政府的税费收入和财政预算中得到充分的反映。事实上，在中国与土地有关的各种名义税种和税率中，即使包括最大的土地增值税，来自土地的各种税费也最多占到地方预算财政收入的5%8%，而土地批租的收入是不列入地方政府的预算收入的。例如，在2006年中国的城镇土地使用税和土地增值税还不到250亿元，当然也就不会超过当年3万亿税收收入的80-/0。

但是，来自土地出让的收入到底会有多大呢？有各种不同的估计。因为地区和城市的不同，现有的估计值落在财政预算收入的15%35%的范围内。对于相当一部分的中国县市而言，可能用于基础设施投资的财政资金中有60%70%是来自土地出让金的。这就是为什么人们今天往往把土地出让金戏称为地方政府的“第四财政”的道理。